增减挂钩调研方案

增减挂钩调研方案

吉林省英俊镇城乡建设用地增减挂钩试点调研报告

2011-03-16 15:58

为全面细致了解各地在土地挂钩实际探索过程中所积累的经验及遇到的问题，近日我中心赴吉林省进行了为期四天的土地挂钩专题调研，调研组实地考察了长春市二道区英俊镇挂钩试点进展情况。总体上看，英俊镇土地增减挂钩项目区选择得当，实施条件较好；实施方案中制定了明确措施将保障农民权益放在首位；实施过程中较好地处理了农民权益、发展用地需求和土地规划之间的矛盾；在加快新农村建设、农业现代化和城镇化进程方面，已经初显成效。现将主要情况整理汇报如下：

一、土地增减挂钩试点项目背景

英俊镇位于长春市近郊区的城乡结合部，是长春市东部交通枢纽的重要节点，镇域土地总面积116 平方公里，辖10个行政村，一个街道办事处，71个自然屯。2015年，全镇总人口

7.87万人，地区生产总值18亿元，全口径财政收入2.3亿元，农民人均纯收入6231元，耕地面积5027 公顷，宅基地面积1333 公顷。

由于英俊镇地处长吉图开发开放先导区的核心区域，吉林省政府已将其确定为“百镇建设工程”城镇，未来重点打造商贸、物流基地，使长春市得以纵向延伸产业链，并承接二道区“行政东移、居民东居”的发展战略。随着近几年工业化和城镇化的推进，现行的土地利用总体规划暴露出空间布局不合理的缺点，全镇用地的供求矛盾越来越突出，单纯依靠每年下达的用地指标满足不了用地需求 ，规划的发展目标难以实现。与此同时英俊镇农民的劳动就业方式也发生了很大变化，大量农民进城务工务商，一些农民在市区购置了新房，并没有退出农村宅基地；许多农户建新不拆旧，一户多宅，农村宅基地超标现象非常普遍 。

为拓展城镇建设用地空间，有效缓解建设用地扩张对农用地的压力，英俊镇决定运用城乡建设用地增减挂钩政策，盘活农村存量建设用地。2015 年7 月英俊镇开始向我中心申请土地挂钩试点，中心随后组织人员进行实地调研、可行性分析以及方案的编制。2015年6月，国土资源部下发了国土资函[2015]357号文，正式批复英俊镇为全国改革发展小城镇中第一批土地挂钩试点镇。英俊镇项目区规划面积134公顷，拆旧区面积70.7公顷，建新区面积63.3公顷（其中农民安置区占地17.5公顷），涉及4村、12个自然屯，2956人，814户，实施后可新增耕地7.4公顷。

二、主要的经验做法

在增减挂钩方案制定和实施中，英俊镇政府始终坚持将土地开发增值形成的“级差地租”收益，大部分反哺给农村，改善农村生产生活条件，提高农村公共服务水平。利用建设园区的契机，为农民提供职业技能培训，提供就业岗位。由于建设用地增减挂钩措施将促进土地流转，大大加快土地的规模经营和农业产业结构的调整，加快农业现代化进程，使许多农民可以获得非农就业的机会，丰富收入结构，获取租金、分红和务工等收入，将为今后农民的

持续增收创造条件。

1．充分尊重民-意，让农民享受到土地挂钩工作的成果

英俊镇在项目实施过程中，始终尊重农民-意愿，坚持群众参与，以村民代表大会的形式广泛听取群众意见和建议，村民表决同意率达不到“90％赞成，10%不反对”的村，不批试点。坚持让利于民，制定优惠政策，征地补偿分配、置换标准制定、房屋测量、房型选择等环节，让农民自主选择、自主决策。坚持公开、公正、公平，实施公示制度，让老百姓充分参与到挂钩试点工作中。目前拆旧区农户人均补偿为18万元，建新区农户人均补偿费达到23万元，确保了土地增值收益及时全部返还农村。投资1.3亿元的20栋农民回迁楼建设已经基本竣工，其中一期5栋回迁楼，272户农民已迁入新居，其余15栋正在进行室内装修，2011年上半年交付使用。

2．坚持让利于民，充分保障农民权益

在英俊镇挂钩试点实施过程中，为最大限度地改善农民生产、生活质量，保障农民的权益，制定了一系列相应的保障措施。一是“拆一还一”的还迁政策。对于人均居住面积不足30平方米的居民免费补到30平方米，对于高于30平方米的按照实际面积置换。农民的住房条件大为改善，还可以将闲置房用于出租，获取财产性收入也有了可能。二是免费为年满16岁以上的农民办理养老保险，将其纳入城市养老保险体系，基本解决了农民老有所养的问题。三是减免农民进楼后增加的生活支出，镇政府为进楼农民交付了10年的供暖费和物业费，减轻了农民的经济负担和心理负担。四是增加农民就业渠道，英俊镇依托工业集中区平台，优先安置农民到集中区内企业务工就业 ，安排部分农民参与农民新居的物业管理，实现了从农民到工人的身份转变。

3．创新农地经营方式，增加农业产出和农民收入

农民搬迁完成后，及时协调资金对宅基地和废弃工矿整理复垦，确保耕地不减少、质量不降低，到达占补平衡。英俊镇同时还积极探索集体土地使用模式，复垦出来的耕地归村集体，用于建设温室大棚，并且建立农业合作社，以公司加农户模式，发展高效农业，使农民持有股份，成为股民，按股份分红。土地流转集中到“大户”，统一管理、统一经营，每年收益按比例交纳给村集体，统一用于基础设施建设和村民分红。目前复垦区一期工程已完成18 栋大棚建设。挂钩实施后项目区粮食产量从2015年的1.5万斤/公顷，增加到2015年的2万斤/公顷，第一产业增加值从2015年的89.86万元，增加到2015年的137.72万元，农民人均纯收入从2015年的4219元提高到2015年6231元。

4．多渠道筹措资金，保证挂钩试点的顺利推进

英俊镇在筹措资金方面，一是积极争取省、市、区政府和各部门对项目的政策支持，包括土地出让金 的返还，各种税费的减免，土地整治专项资金的投放 ；二是积极争取贷款。吉林省人民政府和国家开发银行已经签订协议，贷款100亿支持省“百镇建设工程”，共同推进土地整治，英俊镇可获得专项贷款1亿元，用于城镇建设、社会事业和产业的发展；三是

积极争取社会融资，英俊镇开发建设有限责任公司作为项目建设的投资主体和融资平台，吸

引社会各项资本参与项目建设。

5．坚持规划先行，做好和各类规划的衔接

英俊镇试点项目区前期结合土地利用总体规划、镇村规划，编制了详细的挂钩项目区实

施规划和英俊镇总体控制性详规，对未来城乡增减挂钩总体规模、区域分布、目标任务、实

施计划进行统筹谋划，并与未来产业发展、城镇发展相衔接，有利于村庄整理后的土地流转

和耕地规模化经营，有利于改善农民生活、生产条件，增加农民就业，同时也可以避免农民

的二次搬迁和农村基础设施大量重复建设、无序投入。

英俊镇以土地挂钩试点工作为龙头，积极与“长吉一体化”战略规划相衔接，积极推进区域基

础设施的建设，投资3亿元的新镇区基础设施建设、雾开河环境治理也已完成，让土地挂钩

试点成为地方区域经济发展的助推器。

6．把土地挂钩和当前土地综合整治充分结合

当期土地整治是促进土地利用方式转变，推进新农村建设和城乡统筹发展的重要手段，

根据《吉林省整体推进农村土地整治示范建设长春市二道区示范项目实施方案》（吉国土资

发[2015]74号），英俊镇已被列为吉林省土地整治示范建设项目区，项目占地1536公顷，建

设规模1178公顷，预计新增耕地115公顷，总投资达135亿元。在下步实施把土地挂钩纳

入到整个土地整治项目区，通盘考虑，统一规划，集中建设基础设施，发展设施农业和高效

农业，进一步做好田、水、路、林、村综合治理，改善农民生活生产条件，增加农民收入，

促进农业现代化，加速发展商贸、物流、新能源等产业。

三、挂钩实施中仍需注意的几个问题

1．相关配套政策还未出台

虽然吉林省国土厅出台了《吉林省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（试行）》，但省、

市政府相关配套政策还没有出台，尤其是省、市政府及财政部门对减免挂钩项目区各项税费，

将项目区内土地出让纯收益部分返还镇里，用于项目区内农村和基础设施建设方面的政策还

没有得到明确和落实。建议省政府尽快出台相关政策，开辟绿色通道，简便办事程序，使土

地增减挂钩工作得到相关部门的配合支持，确保项目区在实施过程中有据可依。

2．新区用地办理手续问题

土地增减挂钩实施进程是否顺利，很重要的环节是，在复垦拆旧区前，能否把农民安置

区建设起来，安置区建设迟缓，农民就会怀疑，甚至失去信心。如何尽快办理安置区用地手

续，加快农民新居建设，使农民尽早搬进新居并拥有产权证，已成为当前土地增减挂钩工作

的能否顺利进行的关键。

“先整理复垦、后建新使用”的要求，也延缓了开发项目用地手续的办理，使得地方政府无法

先期从土地出让中收益，政府只能先期垫资，增加了财政压力，削弱了地方政府的积极性。

另外区级设立的是国土分局，没有审批权，只有监管的权力，手续还需通过市级国土部门逐

级向省里报，也相应延长了用地报批手续时间。

3．资金回笼周期延长带来的风险

资金落实是实施挂钩工作的关键，但资金闭合的周期一般要长于土地平衡的周期。2015

年受全球金融危机的影响，英俊镇建新地块的招拍挂也受到影响，影响了资金按期回笼，增

大了还贷的压力；另如目前英俊镇长青地块出售后，收益应及时返回镇内，用于农民新居及

复垦区建设，但项目方与长春市政府签订了分期付款的协议，延缓了资金的投放；另外吉林

省各银行对此项目都没有特殊优惠的贷款政策。银行认为挂钩项目投资风险过大，因此对于

贷款条件要求苛刻。到现在为止近两年的时间各家银行仍无放贷意向。

4．农民养老保险问题

解决农民长远生计问题是挂钩试点目标。英俊镇对于失地农民按《长春市新征地农民基

本养老保险试行办法》（长府办发[2015]38号）规定，政府给农民交纳了养老保险，缴费总

额为男38700元，女51600元。新征地农民基本养老保险每月基础养老金是每人215元，而城

镇企业职工基本养老保险金是每人每月600 元。实施土地增减挂钩，农民的居住及生活配套

条件开始接近城市水平，他们提出的进一步要求是能够获得城市一样的社会保障待遇。在和

平村安置小区入户调研中，不少安置农户反映每人每月215元的标准偏低，希望补助标准能

重新调整，能开开心心过上“城市生活”。

四、几点建议

1．项目区指标归还的时间要因地制宜

相比较于南方，东北由于夏短冬长的特殊气候原因，每年最多只有七个月的施工期，施

工期短导致建筑周期增加。农民居住地在冬季拆迁后，到第二年的五月中旬冰雪融化后土地

松软才能进行整理，气候原因使土地复垦施工期短，建设周期延长，导致土地指标归还时间

延迟。因此，应考虑对北方项目区完成土地归还的时间给予适当的延长。

2．开展土地挂钩工作，农民利益要放首位

近年来，一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，

但也出现违背农民-意愿强拆强建，侵害农民利益等问题。近期的国发[2015]47号文件也指出，

开展土地挂钩工作，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农

民合法权益放在第一位，要充分尊重农民-意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农

村集体经济组织和农民自主选择、自主决策。应当鼓励各地积极探索农民自主决策、自愿参

与甚至自行实施等土地整治和增减挂钩的多种形式。

3．将农村养老保险纳入城市养老保险的范畴

将农民基本养老保险金纳入城镇企业职工基本养老保险体系是解决农民长远生计问题

的重要环节。农民已不满足能像城市人口一样有了“退休金”，更希望与城市人口拿到同等金

额的“退休金”。虽然这已不属土地增减挂钩政策的范围，但项目区所在地的各级政府，应当

对此能够有所考虑，早作安排，让农民源源不断地得到农村土地整治的实惠，真正分享工业

化和城镇化的发展成果，从而支持工业化、城镇化和农业现代化的顺利推进。

4．聚合各类专项资金，制定优惠政策鼓励金融部门参与

国家每年都有新农村建设的资金，以不同形式投向农村，大多是条条分管，投资的集聚

效益不够明显。应鼓励相关部门通过挂钩整合各类专项资金，提高新农村建设的投入效益。

在充分评估地方近期筹资潜力的基础上，以实行土地抵押，申请银行贷款，或是通过专门的

融资公司融资等多种形式筹集资金，鼓励金融部门参与挂钩项目，既可减轻政府与农民的筹

资压力，又能保障挂钩项目顺利实施。

5．协调各部门制定综合配套改革方案

土地挂钩试点是一项城乡存量建设用地优化的积极探索，不同于以往在增量范围的土地

占补平衡。试点镇开展此项工作，承担着推动城乡统筹发展和探索用地制度改革的重大任务，

是一项非常复杂、非常艰巨的工作，要求有实施的领导和组织保障。必须在区县一级成立政

府领导小组，由主要领导牵头负责，通过协调部门、制定政策和安排制度，推进挂钩试点工

作。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心

吴 斌

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