人大制度创新和完善的细节之道

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人大制度创新和完善的细节之道

海尔集团总裁张瑞敏说过：把每一件简单的事做好就是不简单，把每一件平凡的事做好就是不平凡。管理学界把这种管理理念概括为伟大源于细节的积累、天下大事，必做于细、战略从细节中来，到细节中去、细节决定过程甚至决定结果之类的箴言。我感到，政治法律领域的制度建设也莫不如此。

人大制度创新和完善的细节之道

数年前，我以兼职律师身份有幸成为深圳市人大会聘请的兼职法律助理。近两年多的助理服务工作使我对这个制度有了全新的认识，并引发对政治法律制度创新的一些思考。

关注地方人大制度建设的同志也许都知道，多年前，深圳市人大会率先于全国为兼职聘请法律助理，该举措一时间被学界誉为地方人大加强自身建设的制度创新。尽管目前已有其他不少地方人大（如广东省人大会、重庆市人大会等）引进了这一做法，但深圳市人大为兼职聘请的法律助理主要来自深圳的律师群体这一特色使得这一制度的意义已经超出了完善人大制度的范畴，而涵盖于中国律师事业的发展、律师队伍的建设这一层面。尽管深圳 1

市人大会推出的法律助理制度的时间还不长，实践功效还有待于进一步发掘，但该制度已经凸显的内在价值值得关注。

一、为兼职人大聘请法律助理是完善人大制度这个系统工程的重要环节

我国的人民代表大会制度是具有中国特色的根本政治制度，是人民当家作主的基本民-主形式，是中国共-产-党执政得以实现的主要方式和渠道。人大制度的发展和完善是衡量我国社会主义政治文明建设水平的一个重要标志。但如何完善它是一篇大文章。人大制度自建立以来，改革和完善的呼声就一直伴随着它的发展进程，但原则性的呼吁、宏大述事风格制度设计始终淹没了审慎的、具体的制度创新。人民代表大会制度是根本政治制度，它十分宏观。如果我们顺着从宏观到中观、微观的视角去观察人大制度，可以发现，制度的背后有一个体制问题。30年改革开放的实践告诉我们：制度不等于体制，一个好的制度还必须有一个好的体制。体制实际上是较为具体的制度，也是较为容易观察和把握的制度。30年来改革开放实践的实质就是在坚持社会主义根本制度不变的前提下，改革旧有体制。体制的背后还有一个机制问题，这是更为实际、具体、动态的程序性和细节性制度。观察政治实践，不难看到，无论是一般公民，还是人大代表，他们在实际政治活动中与操作性的机制更接近，离具 2

体性的体制稍远，离宏观性的制度更远，或者反过来说，最直接影响、制约政治主体行为和心理的因素主要是机制层面的东西。人大制度也是如此，它作为宏观层面上的制度需要有大量微观层面上的具体体制、机制作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。

我国的人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体体制、机制还不完善。这里我们姑且不谈人大制度运行的外在环境，仅就制度背后的体制、机制等细节来看：一是安排性的代表选举就带来许多问题，如竞争性不够、民-主性不强，选出的代表素质不理想。有人戏称我们的代表选举是‘抓举’和‘挺举’的结合，没有领导的‘抓’和组织上的‘挺’，个人想独立参选并想当选几乎不可能。还有人开玩笑说直接选举就是直接按领导的意思进行选举，间接选举则是间接按照领导意思选举。这多少反映了我们选举制度细节上存在的问题；二是我们代表主要是业余代表（有的称兼职代表），专职代表仅限于人大会组成人员（但也不是全部委员，只是所谓驻会委员）。代表人民行使国家权力这一神圣的工作居然是业余的、兼职的，这在世界各国也是罕见的。兼职代表行使职权没有固定报酬，只有少量的开会或活动补助。兼职代表大多数只能在开会前或开会中熟悉法律草案或其他议案，很难保证所表决事项的科学性。这种兼职代表制影响了代表参政议政执政的热情，降低 3

了人大的权能，损害了人大的权威；三是人大会期过短。我国全国及地方人大的例会每年一次，多则十多天（如全国人大），少则四、五天（地方各级人大）。即使是两个月一次的会会议，也是每次三、四天。与世界各国议会会期相比，我国的各级人大普遍开会时间太短，而且会议的组织方式也很有问题，一般情形是领导发言多、基层代表发言少；肯定成绩多，批评建议少；谈本职工作多，议全局大事少；空话套话多，切中要害少；泛泛而谈多，突出重点少。这样的议事效果不可能好到那里去。四是会后的代表活动流于形式，会议结束后代表奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表的工作，也很难获悉比普通民众更多的政治信息（缺乏平台，既无经费来源，也无秘书助手帮助和办公条件，更何况还没有时间），对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果几乎没有比民众更多的了解渠道。新闻媒体常报道的一些地方人大组织代表视察、进行执法检查的活动，形式意义大于实质意义，因而被一些同志尖锐地批评为坐着车子转，隔着玻璃看，问题当作希望谈，临走拍着肩膀说‘继续努力好好干’的作秀。上述种种细节上的不足使得人大的立法质量还不高，监督比较薄弱，自然人大制度的优越性也大打折扣。

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从上述对制度运行的具体环节和程序方面的不足分析反过来也说明：完善人大制度不妨从程序入手、着眼于具体 4

细节、立足于微观环节，采取先易后难的改革思路。高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序以及服务保障制度的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。而为兼职聘请法律助理就是一个具有制度创新特点的细节之道，它适应了我国在短时间内还无法实行专职代表制、无法延长代表会期制度等情形下，人大面临越来越繁重的立法和监督任务，而人民群众对人大工作水平和要求越来越高的需要。实践证明这个制度的效果也是积极的，们纷纷反映法律助理的工作的确提高了他们的在立法审议中的质量和效率即是明证，一些驻会（专职）也希望在条件成熟时为他们聘请法律助理，甚至有同志建议，将来不仅应当为们聘请法律助理，还要为他们聘请经济助理、审计会计助理，以适应人大审议财政计划预算的需要。你看，从一个细节变化的良好结果就能不断地激发人们去创造新的一系列的细节变化。细节之变的伟力就在于它可以不断地放大、积累，而且是在稳妥之中的细微推进，对制度创新和变迁具有聚沙成塔的功效。

二、为兼职聘请法律助理是借鉴世界议会的成功做法

深圳市人大会为兼职聘请法律助理的做法正是借鉴了发达国家的成功经验，反映了世界议会发展完善的趋势。众所周知，议员助理是看不见的手，对议会的实 5

际运作非常重要。国外议会普遍都建立了相对完备的议员助理制度，聘请的专职助理种类繁多、人数庞大，仅以美国为例：早在19世纪20年代，美国国会就开始着手雇佣助理人员；1946年还专门通过立法改革法规定国会常设委员会助理的数量及薪金支出等事宜；到目前为止，美国众议院有1200左右委员会助理，参议院有1002位，平均每位众议员有17位个人助理，每位参议员有44位立法幕僚或助手。每位众议员允许领取议员代表经费平均90万美元，参议员约110-190万美元，用于支付助理或雇员的工资和办公费用。委员会助理种类达50多种，有职员、速记员、档案主管、财务主管等，议员的助理种类也有50 多种，如立法助理、研究专家、调查员、研究主任、顾问等等。而我们的香港特别行政区，其立法会60名议员，但它的秘书处就有300多名秘书和助理服务人员。

实际上，西方议会的辅助性和服务机构的设计和发展经验早已不限于人力资源服务的范畴，还涵盖至物力、财力、机构服务的层面，以美国为例，其国会辅助机构规模庞大，功能齐全。如号称世界第一图书馆的国会图书馆（其年度预算超过2亿美元，人员编制5000余人，是一个大型的信息中心、研究中心）、设备先进的国会研究处以及其他如国会预算局、会计总署、技术评估局及立法顾问局等额外的数量庞大的辅助机构。这些单位承担了为国会委员

会、议员及其助理、政府其他部门甚至社会公众提供服务。而我国现有的人大服务内容主要还是有关办公机构集中在会议期间编制文件和信息简报、收集提案和议案、组织发布新闻、提供翻译服务以及后勤服务等方面，为代表执行代表职务提供专业性、技术性强的机构比较缺乏，需要适时健全加强。因此，我们需要借鉴先进国家的做法，高度重视建设和完善代表大会的服务性、辅助性机构及其制度。我们不能照抄照搬西方的三权分立制度，但西方国家政治文明建设重视制度的细节、程序建设的成功做法值得我们好好研究和分析借鉴。

三、以律师为主体的兼职法律助理对于中国律师制度的发展和律师执业领域的拓展也颇具正面意义

改革开放以来，我国的律师队伍有了迅猛的发展，为国家的法制建设和经济社会发展发挥了积极作用，律师事业已经构成了法治建设系统工程的重要组成部分。但毋庸讳言，目前律师队伍的发展还不尽如意，律师执业环境还不理想，律师的整体执业水准和综合素质还不能适应社会和民众的法律服务需求，律师的政治社会地位还不高。和法治十分健全的发达国家中总统、首相、大臣、议员有不少出自律师这个群体相比，我们律师发挥作用还主要限于经济社会领域，在政治领域基本上还不能形成一个阶层或一个群体的声音，例如在全国人大代表中，律师身份代表很少，至于律师通过

参政而走上政治管理层面，出任各级官员的更是凤毛麟角。这种现象并不仅仅具备一种符号的意义，而是深刻折射出我国法治建设的现状及法律职业共同体在整个社会中的地位等深层次的问题。而深圳20多位律师受聘担任人大会的法律助理，间接地参与地方国家权力机关的立法和监督事务，这既反映了国家权力机关在加强自身建设中对律师队伍作用和地位的重视，也放大了律师职业功能的作用领域，提升了律师执业的层面。甚至可以说标志着律师参与政治和社会治理多了一个制度化的通道，给社会了解和认识律师所能扮演的各种角色功能提供了新的舞台。试想，随着中国政治文明的发展，随着越来越多的律师作为法律助理为各级人大代表、人大委员服务，甚至越来越多的律师直接担任人大代表或委员，他们作为法律人的智慧和能力将得到更多更全面的认可，他们在建设法治国家、和-谐社会中的地位和作用将获得飞跃。这不正是这一细节之变带来的制度创新力量吗？

四、应当继续完善为兼职聘请法律助理的制度设计作为一项新生事物，深圳市人大推出的这项制度还需要不断完善。从目前来看，法律助理服务的深度和深度还不够，还鲜见就所关心的重大立法项目、监督事项进行深入、广泛调研，或者为提交议案进行专题性的、个性化的服务等事例。常识告诉我们：要让时针走得准，必须控制好秒

针的运行。人大法律助理这个制度要运行得更加有效，本身还有不少细节需要完善。这里提出三点意见和建议：

第一，为兼职聘请法律助理固然是针对不驻会委员（即兼职委员）的工作需要，但应当看到，所有委员都享有同样的法律地位，从某种意义上说，人大会及其工作机构应当为他们提供同样的执行代表和职务的工作条件和服务措施。应当逐步把为兼职聘请法律助理的制度推广至专职，这样更符合当代议会服务保障制度的发展方向。

第二，目前的服务模式是单干式的、一对一的，这固然有其优点和特点，但也有弊端，主要是服务的范围比较狭窄，服务的效果受制于所服务的的判断和抉择。而且，国外议员私人助理是由议员个人的津贴支付报酬，但我们的法律助理却是由公共财政支付报酬，按理应当为整个会服务。所以可否将法律助理整合为一个较为固定的脑库、智库，以集体的名义接受重大调研项目，提供集体书面意见，当然，目前的个人服务模式仍然继续执行。只是增加集体服务模式，以更好地发挥助理们的聪明才智，集思广益，增强大家的互动参与。这样做的好处是弥补了现有地方人大工作班子人手不够、就重大立法和监督事项进行研究的能力还不够强的不足，相当于人大自己有一个比较专门化的、经常性的脑库。当然，这需要审慎探讨如何整合现有力量、如

何组织和开展活动等技术性问题。

第三，国家需要从战略高度重视建立和完善我国人大-法律助理制度的必要性和紧迫性，将确立法律助理所需经费列入人大预算，由国库开支。同时建章立制，完善法律助理的考试考核、资格认证、职责权限、监督约束等各项制度，以期充分发挥它促进人大制度建设、提高人大立法和监督水准的积极作用。

总之，千万不要以为细节就是细枝末节，无关紧要。从深圳地方人大这个并不十分显眼的制度创新可以看到，细节蕴涵创新，细节蕴涵机会，细节产生效能，用心发现并善加利用细节是一种可贵的功力。先贤早已说过千里之行，始于足下，不积跬步，无以至千里，如果我们在人大制度建设中十分重视具体制度程序细节的完善，那么细节的积累一定能创造宏伟的未来！

（邹平学：法学博士，武汉大学博士生导师，深圳大学法学院副院长、教授，深圳大学港澳基本法研究中心常务副主任、宪政与人权研究中心主任，中国宪法学研究会理事，广东省宪法学研究会副会长。联系地址：广东省深圳市南山区深圳大学法学院，邮编518060.电话：0755-26534427、83531643，13500048158）全文字数5000字

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