来沪人员管理办法

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来沪人员管理办法

近年来，随着来沪人员的急剧增加，来沪人员管理问题已经引起各级政府和理论工作者的高度重视。本文立足于上海农村和-谐社会构建的角度，通过事实例证、数据比较和理论阐述，对来沪人员管理与农村和-谐社会构建问题进行了初步的探讨。首先，从支撑郊区工业化、促进郊区城市建设和繁荣、促进郊区改革等方面，充分肯定了来沪人员是推进农村城市化的新力量；其次，从住房租赁管理难、违章搭建遏制难、社会治安形势掌控难、公共设施社会保障供给难等四个方面，对来沪人员带给农村社会管理的各种难题，作出了较为深入的分析；最后，从大胆创新来沪人员的管理体制、不断健全来沪人员管理的政策措施、积极构建基层来沪人员服务体系和管理网络等方面，提出了一些富有现实针对性的建议。

关键词：来沪人员管理难题和-谐农村社会

社会主义市场经济制度的逐步建立和不断完善，以及城乡之间、区域之间发展差距的客观存在，使得劳动力流动成为必然。作为我国东部特大型城市的上海，在它向国际经济、贸易、金融、航运中心迈进的过程中，在它的郊区农村快速城市化的过程中，吸引了全国各地的流动人口纷至沓来（以下简称来沪人员）。这些来沪人员，在推进上海经济社会快速发展尤其是在上海农村加快城市化进程中起着不可或缺的重要作用，与此同时也给上海农村和-谐社会构建带来了一系列问题，必须予以高度重视。本文从上海农村和-谐社会构建的视角，就来沪人员管理问题谈谈笔者的初步思考。

一、来沪人员：推进农村城市化的新力量

上海是依靠移民发展起来的大都市，特别是改革开放以来农村人口突破地域的限制，涌入沿海大城市，形成了民工潮。城市化进程总是和工业化进程以及人口流动相联系而发生的，同时，由于发展中国家的“后发性”，这一进程往往比先发国家表现得剧烈且快速。

进入新世纪，上海农村加速推进城市化，使得来沪人员急剧增长。有资料显示： 2000 — 2015 年，全市外来人口总量从 387 万增长到 627 万人，平均每年增长 40 万人；其中郊区流动人口的数量增长明显快于中心城区。截止 2015 年 12 月，上海郊区九个区（县）来沪人员与户籍人口的比例已经达到 1 ： 0.547 ，其中，闵行、嘉定、松江这三个区的来沪人员与户籍人口之比分别达到了 1.13 ： 1 、 0.86 ： 1 、0.74 ： 1 。①来沪人员已经成为推进上海农村城市化进程的必不可少的新生力量，对于上海郊区乃至整个上海经济社会的发展发挥着重要的作用。“目前，申城有 438 万来沪半年以上的常住外来人口， 35 岁以下的超过 70% 。他们给这个城市注入生机和活力。”②来沪人员一头连着城市和发达地区，一头连着农村和落后地区，带动城乡之间劳动力资源和生产力布局优化配置，创造性地把解决“三农”问题和工业化、城镇化、现代化有机地联系在一起，在城乡二元结构尚未根本突破的时代背景下，闯出了一条城乡融合发展的新路子。来沪人员为上海郊区工业发展增强了竞争力，为上海郊区城市发展增加了活力，为推进上海郊区农村改革开放增添了动力。

（一）来沪人员已经成为支撑上海郊区工业化发展的重要力量。来沪人员在传统体制之外开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为上海郊区城市和新市镇二、三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力，基本满足了上海郊区加快工业化进程对劳动力的需求。来沪人员的大量进入，填补了制造业、建筑业、餐饮服务业等劳动密集型产业的岗位空缺，使上海郊区在激烈的市场竞争中保持了整体的竞争力。这不仅为上海郊区吸引外资和发展出口贸易创造了条件，也为其把握机遇承接国际劳动密集型产业转移创造了条件，加快了上海郊区的工业化进程。来沪流动人口在很长一段时间内仍然是上海低质劳动力的重要补充力量，具体表现在：文化程度以初中水平为主；主要从事制造加工、商业服务业和建筑业中的体力劳动；月收入维持在每月800 元左右；主要集中在浦东、闵行、松江、宝山、青浦区等制造业集中的新工业园区内，并且这些工业园区具有良好的增长潜力。③根据青浦区在 2015 年 12 月底的统计，来沪人员在该区制造加工领域的从业人员共有 216760 人，④占全区工业从业人员 336241 人的 64.47% 。⑤这些数字充分说明，来沪人员已经成为上海郊区产业工人的重要组成部分。

（二）来沪人员已经成为郊区城市建设与繁荣的生力军。今天，上海郊区城市化进程的加快推进——一座座新城和新市镇矗立起来，一条条马路不断延伸，一片片绿地景观陆续建成，一个个市场不断扩大，无不凝结着来沪人员辛勤劳动的汗水。城市中脏、累、苦、险等方面的工作岗位，都是来沪人员在干，他们为改善郊区城市居民的生活和工作环境而默默无闻地奉献着。以青浦区为例，据 2015 年 12 月统计，来沪从业人员达到362501 人，⑥而同期全区户籍从业人员为 267152 人，⑦两者之比为 1.36 ： 1 ，其中来沪人员在该区从事建筑施工的有 40181 人，从事商业服务的有 32345 人，从事餐饮服务的有 15481 人，从事居民生活富翁的有 8910 人，上述四个行业合计为 96912 人，⑧与该区户籍人口从业人员总数之比也达到 0.36 ： 1。因此可以说，上海郊区城市发展已经离不开来沪人员。来沪人员不仅是郊区城市要吸纳的主要群体，也是郊区城市化建设的重要力量。

（三）来沪人员已经成为促进郊区改革的推动力。来沪人员跨地区流动就业蕴含着深刻的体制变革因素，是推动改革和制度创新的重要力量。来沪人员的大量涌入冲破了劳动力市场的地域界限、城乡界限和部门界限，加速市场导向、自主择业、竞争就业机制的实现，促进了上海郊区劳动力市场的发育，促进了劳动用工制度的改革，促进了通过市场合理配置劳动力资源机制的形成。同时，也在相当大程度上推动了政府职能和管理方式的转变。来沪人员这一庞大的社会群体，大规模、大范围跨区域流动，增强了上海郊区社会及至上海整个社会的生机和活力，对上海郊区城乡社会管理体制提出了挑战。在面对和解决来沪人员问题方面，各级政府尤其是区（县）和乡（镇）两级政府的职能定位、管理理念、行为方式也都在悄然发生变化，传统的户籍制度、劳动就业制度、教育招生制度、医疗卫生制度和社会保障制度等正在发生变革。

二、管理难题：农村社会管理面临着新挑战

经济社会的快速发展和农村城市化进程的加速推进，上海郊区农村来沪人员数量急剧增加，产生了新情况、新问题，致使上海郊区农村社会管理面临着许多新挑战。下面，就其主要表现及其形成原因予以简要分析：

（一）住房租赁管理难。近几年，来沪人员从以居住宿舍、工棚和出租房为主的居住方式，逐步转向以租赁房屋为主的居住方式。来沪人员在上海郊区农村租赁居住的房屋，小部分是上海农村原籍农民空余住房，大部分是违章搭建房屋。据青浦区统计，来沪人员有近 30 万人以租赁房屋居住为主，占 76.03% ；居住工棚的有2.3 万人，占 5.59% ；居住企业宿舍的有 5.1 万人，占 12.88% 。⑨来沪人员居住的这些房屋绝大多数简陋破旧，潜在安全隐患多，极易引发各类事故。之所以造成来沪人员住房租赁管理难的突出问题，我们认为其主要原因在于：一是在城乡二元社会分治体制条件下，农村住房租赁管理没有纳入区（县）、乡（镇）两级政府管理范围，因而当面临大量来沪人员租赁住房问题时，必然会出现管理主体和管理职能的缺位。二是由于来沪人员就业稳定性差，即使有职业者，经济收入也相当有限，他们出于经济角度考虑居住在条件较差、租金相对低廉的地方；如果是无业流动人口，他们缺乏维持基本生活的物质资料，往往就在城镇边缘地区自搭窝棚居住，居住条件简陋、生活设施缺乏和多人挤居一室是其突出特点。

（二）违章搭建遏制难。近年来，对于农村地区的违章建筑，上海郊区各区（县）、乡（镇）两级政府根据市政府的要求采取了不少措施予以整治，取得了一定的成效。但是“风头”一过违章搭建又会卷土重来，甚至有些地区的违章建筑呈现出愈演愈烈之势。我们认为，造成违章搭建难以遏制的主要原因在于：一是大量的来沪人员需要住房，形成了相当规模的市场需求，而按照现行的政府管理体制和法律法规的规定，以及限于财力，区（县）、乡（镇）两级政府不可能为来沪人员提供足够数量的住房。二是绝大多数的企业，尤其是占有相当大比例的中小企业，受制于经济实力的局限，以及政府缺乏鼓励企业建造职工宿舍的优惠政策措施，使得这些企业既没有实力建造职工宿舍，也没有积极性为来沪务工者提供住宿条件；三是经济利益的驱动，农民们之所以敢冒险与政府对抗，积极搞违章搭建，因为他们搞的这些违章搭建房屋，一次性投入，长远性收益，并且成本低、见效快。有关调查显示，出租房屋收入已经占不少农户年经济收入相当的比例，据青浦区统计局抽样调查， 2015 年该区农村户均出租房屋收入为 1905 元，在来沪人员集中的村里，农户出租房屋的年收入有上万元的，甚至有数万元的。四是村级基层组织与上级党政之间有着不同的价值追求，尤其是村支部的“两推一选”和村民委员会的“海选”制度的深入实施，以及农村社会族群意识的根深蒂固，使得村级基层组织在履行“当家人”职责与充当“代理人”角色之间经常发生冲突，因此，不少“村官”对于村民们的违章搭建现象，以“睁一只眼睛，闭一只眼睛”为策略，实在迫于上级组织重重压力，才勉强有所作为。五是长期以来上海对于郊区农村建设缺乏科学合理的整体规划，加上对于农民住房建设使用宅基地实行过度从严控制的政策，当子女婚嫁分户居住等要求不能满足时便产生了农民住房的违章搭建现象。

（三）治安形势掌控难。大量来沪人员集聚到上海农村，尤其是集聚到工业化和城市化快速发展的农村地区，给这些原来基本上处于封闭状态下的农村社会治安带来了许多新问题，使得社会治安形势难以掌控。在一些村落里，来沪人员的居住量已经超过了本地人，相对于来沪人员本地人显得势单力薄，缺少安全感；在一些城乡结合部，原来的农民大多数已经搬走了，这些地区就成为了典型的来沪人员聚集区。来沪人员自成为一体，与本地居民很疏离，思想观念、行为习惯和生活方式等方面存在着相当大的差异，再加上对来沪人员管理工作方面缺乏长效机制，时常会发生来沪人员与本地人之间的摩擦；或者由于大多数来沪人员因为文化程度低下、工作技能缺乏使得正常就业成为突出问题，他们的就业流动性大也导致了居住的不稳定。所有这些，都是造成农村社会治安形势难以掌控的重要因素。来沪人员中的违法犯罪问题日趋严重，已经是一个不争的事实。有关方面统计显示，近年来上海的刑事犯罪案件一半以上是来沪人员所为；青浦区近年来刑事案件发案数不断攀升，且恶性程度不断加剧， 2015 年该区共立刑事案件 7729 起，同比上升 49.79% ，在这些案件的违法犯罪人员中，来沪人员占了 80.4% 。⑩可以说，来沪人员已经左右着上海农村地区社会治安局势，给人民群众的安居乐业带来一定的负面影响，也给上海农村社会治安管理带来了很大的挑战。

（四）公共设施社会保障供给难。从青浦区来看，截止 2015 年 3 月，来沪人员总量已经达到 41.2 万人，与同期户籍人口 45.6 万人相比，户籍人数与来沪人数的比例为 1 ： 0.9 ；而在 1997 年 3 月青浦区的来沪人员总量仅有 3.5 万人， 10 年来增长了 11.77 倍，平均每年净增 3.77 万人。 {11} 由于传统的政府管理体制规定，以及地方政府所拥有的人、财、物等方面权利的制约，上海郊区农村经济社会发展规划主要以户籍人数、地域资源、区位优势等为基本依据，没有也不可能将来沪人员作为规划建设的基本依据，也就是说本地区的公共设施建设和社会保障事业的发展，其享用的主体是户籍人口。因此，虽然这 10 年来青浦区的公共设施建设和社会保障事业得到了较快的发展，但随着大量的来沪人员的无序涌入，客观上造成了青浦区在供水、供电、供气、交通、劳动就业、孩子入学、职工培训、医疗卫生、文化体育等供给方面的很大困难；虽然上海市、区（县）两级政府近年来出台了一些针对来沪人员的基本社会保障政策，但由于两级财政负担不够合理和相当多数企业的“唯利是图”，时至今日，仍然有不少企业不愿意为来沪人员缴纳综合保险，2015 年，上海全市来沪人员从业中参加综合保险的人数仅有 279 万人， {12} 据青浦区有关部门统计，2015 年 12 月来沪从业人员参加外劳综合保险的比例仅为 36.91% ； {13} 有的来沪人员的生活状况很差，甚至有的来沪人员没有水、电等基本配套设施。还有，来沪人员妇幼保健问题也相当突出，上海是我国流动人口最多的城市之一，目前上海常住流动人口中已婚育妇女更是达到了数十万人，流动人口出生数量占全市出生人口总数的三分之一左右。 {14} 来沪人员中的大多数来自农村，不少还是贫困家庭，在妇女保健方面还存在着不少困难，亟待引起重视。

三、管理创新：构建农村和-谐社会的新举措

可以说，如果没有来沪人员那些“外地人”与上海郊区这些“本地人”之间的和-谐，就不会有上海农村社会的和-谐；如果完全沿用原有的郊区社会管理的体制机制来管理来沪人员，也是不可能取得实效的。只有积极创新来沪人员的管理体制机制，才能使上海郊区农村和-谐社会构建的顺利推进。为此，可以在以下几个方面积极探索：

（一）大胆创新来沪人员的管理体制。根据上海实现“四个率先”、建设“四个中心”的功能定位和战略目标，紧紧结合上海郊区农村经济社会发展的客观实际，依据中华人民共和国宪法、地方各级人民政府组织法、劳动法等有关法律精神，通过地方人大立法的形式，出台《上海市来沪人员综合管理条例（试行）》，对机构设置、人员编制、职能赋予、经费保障等一系列问题作出明确规定。如，在市、区（县）和乡镇三级政府机构中设置来沪人员管理服务专门机构，并赋予其综合管理服务来沪人员的职能和工作任务等。在市、区（县）和乡镇（街道）三级层面，分别成立市、区（县）和乡镇（街道）来沪人员综合管理工作办公室，分别确定一名副、副区（县）长和副乡镇长（街道副主任）担任来沪人员综合管理办公室主任，负责研究制定加强来沪人员管理服务工作的方针政策，牵头协调同级政府的公安、人口计划生育、劳动保障、房屋土地、教育、卫生等各相关职能部门，全面部署、贯彻实施本地区来沪人员管理服务的具体工作。

（二）不断健全来沪人员管理的政策措施。一是要通过地毯式的摸底调查，在全面的深入的科学分析的基础上，遵循社会主义市场经济的客观规律，立足上海经济社会发展尤其是郊区农村经济社会发展的实际情况，抓紧研究修订和完善来沪人员的户籍政策，通过技术手段的创新（类似于发达国家的“绿卡”制度），改革现有的来沪人员居住证制度，使来沪人员在数量和质量上都能够与上海全市以及郊区农村经济社会发展的供需两方面相适宜。二是通过市和区（县）两级人大会组织的对于《劳动法》、《劳动合同法》、《妇女儿童保护-法》、《义务教育法》等法律法规的定期执法检查和不定期的“飞检”，以及这两级政协会组织的专题视察活动，督促政府及其职能部门及至企业纠正其对于来沪人员在就业、劳动保障等方面存在着的违反相关法律法规的不正确做法，促使其努力建设法治政府和依法管理企业，使广大来沪人员享有法律法规赋予的应有权利。三是深化教育改革，“百年大计，教育为本”。要设定时间表，不断加大财政投入，切实加强民工子弟学校的管理，逐步实现来沪人员子女与上海市户籍人员子女享有同等的教育权利；加紧研究制定鼓励企业重视实施来沪从业人员岗位能力、职业资格、技术职称、学历教育培训等方面的相关政策，这些都是有利于培育“新上海人”的长远之计。四是创新来沪人员住房管理的政策措施，对于来沪从业人员，只要有相对稳定收入的，在上海市域范围内购买商品住宅房的，可以参照上海市户籍同类从业人员申请住房公积金贷款；对于来沪从业人员中符合申请经济适用房条件的，也应将其列入申请范围；对于来沪从业人员租赁住房的，建议实施来沪人员租赁住房补贴办法，通过综合考核其来沪从业地区和从业时间长短等相关因素，以“市财政负担大头、区（县）财政适当配套资金”为原则，由乡镇或街道予以实施。抓紧研究制定《上海市企业建设来沪从业人员职工宿舍的试行办法》，从建设用地指标、税收征管等方面提供优惠政策，既调动企业的积极性，又有利于维护社会稳定。五是改革医疗卫生政策，要抓紧研究制定《上海市来沪从业人员医疗费用报销办法（试行）》，建议凡是在其家乡参加“新型农村合作医疗”的来沪从业人员，在上海市定点医院就医的也能报销医疗费用。在这方面，嘉定区政府支持河南息县政府与上海市医院联手开设“定点”医院的举措，已经提供了有益的借鉴。六是调整郊区农民住宅房屋建设和出租管理的相关政策，凡是符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”规定的，要允许村民按照乡（镇）村的具体要求自行建设住宅房屋；对于村民已经“违章”搭建的住宅，也要采取疏导和堵截想结合的办法，逐步予以解决。与此同时，要在认真贯彻执行 2015 年上海市房地局制定下发的《关于加强房屋租赁管理若干规定（试行）》文件精神的基础上，抓紧研究制定《上海郊区农民住宅房出租管理办法（试行）》，通过公布农民住宅房屋出租租金分类标准、租金收入依法统计管理、对于有违章搭建租金收入的农户减少相关公共福利（即承担相应的违法成本），以及研究制定《关于实行整治违法建筑责任追究制》等综合管理措施来加以规范和制约。

（三）积极构建基层来沪人员服务体系和管理网络。加强流动人口的服务和管理，社区基层组织担负着重要的责任。一是在乡镇、街道层面，组建社区综合协管员队伍，以适当的比例配备专职工作人员，明确区域、落实责任、组织督查，加强业务培训和工作绩效考核，以确保在来沪人员信息采集等方面的管理服务工作的顺利实施。二是在各村（居）民委员会层面，要切实加强和巩固完善“来沪人员综合服务站”的建设，在村（居）委员会直接领导下开展来沪人员的管理服务工作；在管理业务上，接受上级政府相关职能部门的指导，对于登记办证、租赁房屋管理、计划生育、社会治安、卫生防疫、社会救助等进行综合协助管理服务。三是注重利用社区联席会议等组织形式，充分调动辖区内机关、企事业单位、社会团体、居民小组等力量，做好来沪人员的管理服务工作。四是通过组建社会志愿者队伍等形式把来沪人员中的党团员、青年、妇女有效地组织起来，以发挥他们在来沪人员管理服务中的作用，增强来沪人员管理和服务工作的有效性。五是通过提供优良的社区服务，寓管理于服务之中，着力培养来沪人员对于自己工作、生活和所居住社区的认同感；在有条件的社区，可以吸收来沪人员参加社区管理组织，协调来沪人员之间、来沪人员与本地人员之间、来沪人员与雇主、房东之间的关系；对于来沪人员多的社区，通过开展“荣誉市民”等评选活动，实现来沪人员与本地人员之间的相互融合。

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