论反腐制度创新的路径选择

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论反腐制度创新的路径选择

摘要：改革开放以来，中国市场经济体制逐步建立且不断完善，传统的社会形态逐渐向现代化社会形态过渡，随着经济社会的全面发展，我国正处于社会转型的关键时期。社会的转型时期我国反腐面临很大的实践困境：现有反腐的制度困境、政党本位的体制困境以及社会参与的角色困境。本文从以下三种路径探讨解决社会转型期制度反腐的实践困境。第一，健全完善反腐制度，推进反腐法治现代化；第二，破解反腐模式转型的体制困境，推进政党本位向国家本位转变；第三，创新社会参与机制，消解社会参与的角色困境。

论反腐制度创新的路径选择

关键词：制度反腐；实践困境；路径选择

改革开放以来，中国市场经济体制逐步建立且不断完善，社会阶层和社会结构发生变化，传统的社会形态逐渐向现代化社会形态过渡，随着经济社会的全面发展，我国正处于社会转型的关键时期，社会矛盾剧增，社会制度和管理体系面临严重考验，目前，“腐-败已成为我国最大的经济损失、社会污染和政治挑战。”

[1]社会转型时期的反腐工作尤为重要，本文从当前社会转型时期制度反腐的实践困境出发，探讨有效的路径选择。

一．转型期制度反腐的实践困境

我国正处于社会转型时期，经济体制改革持续深入，政治改革继续推动，社会各领域变化频繁深刻，各领域的腐-败问题凸显，形态各异，虽然制度反腐取得了较大成绩，但由于各种制度体制机制尚不完善而缺少制度反腐所必需的稳态化的制度环境，中国制度反腐实际上依然面临困境。在当选初始就发出了“大量事实告诉我们腐-败问题越演越烈最终必然会亡党亡国，我们要警醒”的警示。

（一）现有反腐的制度困境

中国纪检监察学院副院长、制度反腐问题专家李永忠教授认为，目前反腐工作缺乏战略规划上的制度反腐，法制体系失衡，反腐效能有限。截至目前，我国

仍然没有反腐-败专门法，反腐的制度性约束则主要来自于党内监督条例和纪律处分条例，以及相关的法律援引，这对反腐工作的持续深入开展掣肘很多。另外我国目前的反腐-败工作被动性、间接性、滞后性严重，制度内反腐手段受制于体制内行政干扰，难以独立高效地发挥作用，而制度外“揭腐”层出不穷，特别是网络“揭腐”愈演愈烈，不可控性严重，民众心理极易被别有用心的组织或者个人煽动、利用，造成超出实际的恶劣影响，严重影响党和政府威严。腐-败现象为什么如此猖獗？究其原因，有三点值得重视。一是我国现阶段正处于社会转型期，经济社会发展变化迅速，各种交往频繁，信息驳杂，社会资源配置不够完善，滋生很多社会矛盾，公平正义受到严重威胁，腐-败种类、领域、特征变化频繁。二是现有反腐制度不够完善，反腐手段滞后，造成反腐工作的刚性缺失，使得腐-败现象不能得到有效制止。三是社会对腐-败现象麻木性扩大，监督意识亟须有效提高，所谓“网络反腐”积极参与者缺乏引导，普通民众甚至对腐-败行为参与意识增强，全社会腐-败趋势明显，这就造成了反腐-败工作的柔性缺失。

（二）政党本位的体制困境

一个成功的反腐模式应该满足以下三个条件:一是有强有力的组织推动，能够保障反腐体系的正常运行; 二是有有效的权力制衡结构和机制，能够建立腐-败行为的自动矫正机制; 三是有广泛的社会动员力，能够赢得社会的广泛支持和深度参与。在中国反腐模式转型过程中，作为反腐-败的领导机构，党在推动反腐、建立权力制衡结构以及动员社会力量等方面都发挥了重要的作用，成为新中国反腐模式转型的重要经验，实践证明，只有坚定不移地加强和改进党的领导，不断完善反腐-败领导体制和工作机制，才能切实抓好反腐倡廉各项任务的落实，为党风廉政建设和反腐-败斗争提供坚强的领导和组织保证。然而，政党本位的反腐体系也存在着一些体制性困境。如在反腐推动力上，过分依赖党组织和领导人推动，不可避免地会压制或削弱其他组织力量参与的主动性和积极性；其次，在权力制约协调的结构配置上，政党本位的反腐体制容易使党内权力缺乏有效的监督机制，纪检监察机构也可能遭遇权力扩张和缺乏制约的组织困境，党内权力与国家权力结构之间无法形成良性的制约协调机制；其三，在不断强化党的动员力量的同时，政党本位也可能使反腐体系逐渐呈现封闭性、单一性的特征，导致社会参

与的角色困境。

(二) 社会参与的角色困境

有效的反腐模式不能离开政府与社会的良性互动，现代国家廉政体系建设除了需要党委政府及其各部门之外，更需要媒体、公民社会、私人部门、国际行动

者等社会力量的参与。建国初期，“运动反腐”确立了群众参与反腐的绝对主体地位，从而导致反腐扩大化以及社会秩序紊乱。“权力反腐”模式提出了“不搞群众运动，但依靠群众”的思路，并在实践中逐渐形成了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与”的工作格局，在这一格局下，社会参与的主体地位从来没有被否定，然而，我国反腐模式转型走了一条从外到内的道路，社会参与的主体地位逐渐被动化和边缘化。

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二.转型期制度反腐的路径选择

“腐-败现象是侵入党和国家机关健康肌体的病毒。如果我们掉以轻心,任其泛滥,就会葬送我们的党,葬送我们的人民政权,葬送我们的社会主义现代化大业。”[2]当前中国处于社会转型期，如何惩治腐-败，健全的法律和制度无疑是治本之策。加强制度反腐建设,必须坚持历年来我党的好经验好做法,同时,要从当前的反腐实际出发,不断深化对反腐规律的认识,以改革精神推进制度建设,以创新思路寻求治本办法,不断提高反腐工作能力与水平。

（一）健全完善反腐制度，推进反腐法治现代化

在十八届中央纪委二次全会上强调，要善于用法治思维和法治方式反对腐-败。法治是社会主义民-主政治质的规定性，其核心是以法律规范和约束权力。法治反腐是反腐倡廉、建设廉洁政治的必由之路。

第一，健全反腐法律制度体系，有法可依。当前我国反腐党内法规制度体系初步形成，但从实体看，反腐-败法规分散在一些法律和党内法规之间，系统性不强，且党规条例虽然具有极大的权威性，但仅具有政策治理的性质，不能代替国法所具有的权威性、稳定性和普遍约束力。从程序看，反腐制度规定立法级别低、操作性不强。法治现代化不是以法规数量的多少来衡量，而在于先进的治理理念和法律的刚性约束力。要坚持宪法为上，强化“顶层设计”，保证党组织和党员在宪法和法律范围内活动。要健全党的反腐建设基础主干党内法规制度体系，以规范权力行使、强化党内监督为重点，抓住当前腐-败现象易发多发关键环节，加强党内法规制度体系建设，注重把实践中的成功经验和规律性认识上升为党内法规。要按照党的十八届三中全会报告中所要求的“健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐-败，防控廉政风险、防止利益冲突等方面的法律法规”。[3]不断完善惩防腐-败各项专门法律法规；加强反腐-败国际合作，反洗钱法律法规，健全防范腐-败分子外逃和追逃追赃机制；针对党的建设和党的工作中存在的突出问题，抓紧制定实践需要、群众期待的法规制度，正如所说：“要加强对权

力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[4]密织权力运行法律制度“笼子”，让“苍蝇”飞不出，“老虎”关得住，逐步由主要依靠政策治理的方式向主要依靠法制治理的方式转变，为实现依法反腐奠定坚实基础。

第二，要强化反腐-败司法功能，有法必依。反腐倡需要有法可依，但立法本身并不是目的，有法必依才能实现立法意图，以彰显法律的公平正义。因此，在加大立法力度的同时，更要加强执法工作，把立法、执法和法律监督作为一个系统工程来抓，通过强化司法功能，着力解决执法工作中失之于宽、软的瓶颈，提升反腐倡廉法律制度的执行力，保证立法意图的顺利实现。司法机关在反腐-败中扮演着重要角色，其能否依法独立行使职权、充分发挥司法功能，事关反腐成败。要健全司法权力运行机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督，确保自觉在宪法和法律范围内严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。要改革司法管理体制，在坚持党的统一领导的同时，必须防止党政机关以任何借口干涉司法机关独立行使司法权，切实保证司法机关依法独立行使职权，维护国家法律的权威性和公正性。以来，名省部级高-官相继落马，老百姓无不拍手称快，但同时，一些学者也质疑这种反腐方式能否持续，期待反腐能建立行之有效的长效机制。但当前中国正处于由传统社会向现代社会加速转型时期，反腐制度化需要在政治体制改革中逐步推进，而新一代领导集体在制度执行上发挥的示范效应，必将对反腐制度的高效执行产生重要影响。社会转型期健全反腐制度、增强制度执行力，既需要基层试点，又需要高层示范，在政治现代化进程中逐步解决制度反腐的常态化和机制化问题。

(二) 破解反腐模式转型的体制困境，推进政党本位向国家本位转变

第一，要改进和加强党的领导。实现政党本位向国家本位的转变，并不是要否定党的领导地位，而是在坚持党的领导下进一步理顺反腐领导工作体制，通过改进和加强党的领导，强化多元反腐主体的职责和权力，真正实现“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持与参与”的反腐-败工作机制。

第二，积极探索同级党委领导的体制和机制。要进一步理顺同级党委和纪委的关系，逐步推进各级纪委监察机构的垂直管理体制，建立完善同级党委的领导体制，既要实现党对反腐工作的领导，又要保持纪检监察机构的相对独立性、权威性和自主性，防止同级党委和纪委反腐工作的“越位”"缺位’和“错位”等现象。

第三，进一步探索依靠群众支持和参与的机制。要进一步明确公民和社会组织反腐的平等主体地位，特别是要进一步探索社会群众主动参与反腐的有效机制，强化社会参与反腐的责任意识，保障群众参与的权利，逐渐形成国家与社会的良性互动。

（三）创新社会参与机制，消解社会参与的角色困境

社会参与既是破解政党本位反腐体制困境的关键突破口，同时也是构建惩防体系为主要内容的现代国家廉政体系的需要。实现反腐社会参与机制的创新，必须首先明确社会参与的主体地位、参与方式与渠道的广泛性以及界定社会参与的程度与范围。

第一，保障社会参与的平等主体地位。在政党本位的反腐模式下，虽然承认了社会参与的主体地位，但是群众参与往往具有被动性，从而消解了社会参与的主动性和积极性。因此，确认社会参与的平等主体地位，首先必须在理论上弄清政党主导与群众参与的关系，从法律上承认社会参与反腐的平等地位，调动群众参与的主动性和积极性，实现“依靠群众支持和参与”的目标。

第二，建立健全引导群众参与和支持的机制。在政党主导模式下，社会参与机制是通过制度设置的，如举报、信访等，然而，群众的参与权很容易受到其他方面的干扰，导致社会参与机制的虚设。因此，必须进一步完善社会参与制度和机制，保障群众支持和参与的合法性和有效性。与此同时，必须根据形势需要不断拓展社会自主参与的渠道，规范网络举报、民间反腐等社会参与的新渠道，激发社会参与的积极性和主动性。

第三，必须规范群众自主参与的范围反腐模式转型需要实现国家与社会的良性互动，而实现国际与社会的互动必须从法律上明确国家与社会的职责，既要防止“群众运动”的再次发生，也要防止排斥社会参与。

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