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乡镇食品安全日常监管制度
陕西省人民政府关于改革完善市县镇（乡）食品药品监督管理体制的意见
各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
按照《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发[2015]18号）和全省食品药品监督管理体制改革工作总体安排，现就市县（含县级市、市辖区，下同）镇（乡）改革完善食品药品监督管理体制提出如下意见。
一、切实增强搞好市县镇（乡）食品药品监管体制改革的紧迫感和自觉性
食品药品安全事关基本民生问题，改革完善现行食品药品监管体制，是党中央、国务院作出的重大决策，也是人民群众的迫切要求。市县镇（乡）食品药品监督管理体制是整个食品药品监督管理体制的重要组成部分，担负着直接面向市场，面向群众，加强市场监管，确保食品药品安全的重要职能和任务，也是这次食品药品监督管理体制改革的重点。目前，国家和省级食品药品监督管理体制改革调整工作已基本完成，市县镇（乡）政府和有关部门要增强紧迫感和自觉性，结合开展党的群众路线教育实践活动，迅速、扎实、有力有效地推进市县镇（乡）食品药品监督管理体制改革工作。要以转变政府职能为核心，以整合监管职能和机构为重点，理顺部门职责关系，优化监管资源配置，强化落实监管责任，充实加强基层监管力量，着力构建一体化、广覆盖、专业化、高效率的食品药品监管体系和社会共治格局，全面提升食品药品安全水平。
二、科学整合设立食品药品监督管理职能和机构
（一）整合设立监管职能和机构。将工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管职能划入食品药品监督管理机构，加挂食品安全办公室牌子，为本级人民政府工作部门，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作。食品药品监督管理机构要优化职能配置，按照精干高效原则，综合设置内设机构，在加强食品药品监管力量的同时，控制内设机构限额，将监管资源向基层和执法一线倾斜。市级工商、质监部门派出市辖区分局涉及食品监管职能的机构、人员编制、装备及相关经费划转市辖区的食品药品监督管理机构。市县食品药品监督管理机构领导班子由同级地方党委管理，主要负责人的任免须事先征求上级业务主管部门的意见，业务上接受上级主管部门的指导。市县农业部门应根据农产品安全监管工作需要，进一步完善和加强农产品安全监管机构设置，增加监管力量；乡镇要充分依托和发挥乡镇农业综合执法和农业综合服务站的工作力量，赋予农产品质量安全监管职责，明确专人管理，确保生产环节农产品质量安全。市县公安机关要成立专门机构，加强食品药品犯罪侦查力量建设。
（二）明晰职责关系。加强食品药品监督管理体制、机制、制度、标准等方面的建设，明晰层级关系，突出职责重点。市级食品药品监管部门职责重点是贯彻落实上级政府有关食品药品监管的法律法规和相关政策，结合本地实际，制定完善有关实施办法和行政审批、执法标准，协调辖区内开展跨区域监管和督促检查工作，直接查处区域内重大食品药品安全事件，统一协调、指导处理区域内突发应急事件及日常监管工作，开展工作绩效评估等。县级食品药品监管部门职责重点是细化上级有关政策法规，开展本级食品药品行政审批、依法开展日常执法监管和稽查工作等。按照市县镇（乡）职责重点优化职能配置，加强市对县简政放权力度，深化食品药品审批制度改革，加快形成省市管决策、县镇（乡）管执行和过程的监督管理格局。
（三）整合监管队伍和技术资源。按照国务院关于“将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门”的改革要求，要统筹考虑市县食品药品安全监管机构和技术资源整合工作，做到食品药品监督管理机构行政、事业单位改革同步进行。将市县工商部门及其基层派出机构涉及食品安全的监管执法机构、人员编制和相关经费划入同级食品药品监督管理部门。将市县质监部门涉及食品药品安全的监管执法机构、人员编制以及涉及食品安全检验检测的机构、人员编制、装备及相关经费划转到同级食品药品监督管理部门。将商务部门承担牲畜屠宰管理职能的机构、人员编制、装备及相关经费划转到同级农业部门。各级食品安全监督管理队伍和技术资源整合划转，具体数量由市、县及市辖区政府根据监管任务需要合理确定，确保新机构有足够力量和资源有效履行职责。同时，整合县级食品安全检验检测资源，可建立综合性的食品安全检测机构，也可独立设置食品安全检测机构，或实行管办分离、向市场购买服务的办法。各级政府可在出台有关政策、制定监管标准的基础上，鼓励高校、科研院所及各类社会力量兴办食品药品检验检测机构，依法开展食品药品检验检测。
（四）加强监管能力建设。强有力的监管能力是各级食品药品监管机构正常履职的重要保障。市县政府在整合原食品药品监管、工商、质监部门现有食品药品监管执法力量基础上，建立食品药品监管执法机构。要重点加强县级食品药品监管部门执法队伍建设，科学合理配置行政监管资源，把编制、人员、经费、装备向基层倾斜。要着重选配专业技术人员从事食品药品安全监管工作，注重保持专业技术队伍的稳定性。加强监管执法人员培训，提高执法人员素质，规范执法行为，提高监管水平。市县政府要增加食品药品监管投入，改善监管执法条件，健全风险监测、检验检测和产品追溯等技术支撑体系。加强食品药品监管信息化建设，畅通投诉举报渠道，创建社会公众积极参与监管机制，全面提升科学监管水平。市县食品药品监管所需经费纳入本级财政预算，要按照监管任务需要，确定监管经费标准，予以足额保障。
（五）健全基层管理体系。按照关口前移、重心下移的原则和横向到边、纵向到底的要求，充实镇（乡）监管力量。县级食品药品监督管理机构在所辖镇（乡、街道）设立食品药品监管派出机构，为副科级单位。派出机构接受县级食品药品监管部门和镇（乡、街道）双重管理。每个派出机构根据辖区人口数量，按照万分之三的标准配置工作人员，城镇（乡）结合部要在此基础上适当增加监管力量。根据监管任务需要，配备必要的技术装备。在农村行政村和城镇社区要设立食品药品监管协管员，原则上要求每个行政村（社区）至少配备1名协管员，由村委会成员兼任，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责。要进一步加强基层农产品质量安全监管机构和队伍建设。鼓励各级探索基层综合执法改革，开展跨部门、跨领域的综合执法。
三、着力构建责任明确的食品药品安全监管体制和工作格局
（一）市县政府要负总责。市县政府要切实履行对本地区食品药品安全负总责的要求，在省政府的统一组织领导下，切实抓好本地区的食品药品监管体制改革，统筹做好牲畜定点屠宰监督管理职责调整工作，确保职能、机构、队伍、装备等及时划转到位，配套政策措施落实到位，各项工作有序衔接。要加强本地区改革工作的组织协调，加强经费等各项保障措施落实。推动制定地方性法规，夯实食品药品安全基础，确保本地区食品药品安全。
（二）监管部门要履职尽责。各级监管部门要转变管理理念，创新管理方式，切实履行监管职责，建立和完善食品药品安全监管制度，建立生产经营者主体责任制，强化监管执法检查，加强食品药品安全风险预警。严密防范区域性、系统性食品药品安全风险。市县政府食品安全委员会要切实履行监督、指导、协调职能，加强监督检查和考核评价，完善政府、企业、社会齐抓共管的综合监管措施。各成员单位要充分发挥职能作用。农业部门要落实农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管责任，加强畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节质量安全和有关农业投入品的监督管理，强化源头治理。卫生部门要加强食品安全标准制定、风险评估等相关工作。
（三）相关部门要各负其责。市县各级与食品安全有关的部门要各司其职，各负其责，积极做好相关工作，形成与监管部门的密切协作联动机制。质监部门要加强食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理。出入境检验检疫部门要加强进出口食品安全、质量监督检验和监督管理。城-管部门要做好食品摊贩等监管执法工作。公安部门要加大对危害食品药品安全犯罪案件的侦办力度，加强行政执法和刑事司法的衔接，严厉打击危害食品药品安全违法犯罪活动。要充分发挥市场机制、社会监督和行业自律作用，建立健全督促生产经营者履行主体责任的长效机制。
四、认真落实食品药品监督管理体制改革的工作要求
市县食品药品监管体制改革任务重，时间紧，各级各部门要在、省政府的统一领导下，高度重视，周密部署，密切配合，强力推进，确保改革工作顺利进行。
（一）精心组织。市县政府要成立主要领导任组长的食品药品监管体制改革领导小组，统筹本地区食品药品监督管理体制调整改革工作。市级改革实施方案报省编办审核备案，县级改革实施方案报市编办审核备案。要统筹作好人、财、物的划转工作，有针对性地做好干部职工的管理教育工作，确保思想不乱、队伍不散、工作不断，实现改革工作平稳过渡。各级务必于2015年10月底前完成改革任务，确保新组建的食品药品监督管理机构于11月1日正式运行。
（二）严肃纪律。改革过渡期间，冻结相关部门与食品药品监管有关的机构编制、人员调动、干部任免及有关财务和资产。各有关部门要严格执行有关编制、人事、财经纪律，改革未完成之前，食品安全各环节的监管责任和药品监管责任仍由原系统承担。各级要按既定部署做好相关工作，及时处理食品药品安全突发事件。各级各部门要顾全大局，服从改革，相互支持配合。上级部门不得以任何理由和形式干预下级改革工作。纪检监察部门要会同机构编制管理部门，加大对改革工作的督促检查力度。对违反政策规定的，要依照规定追究有关人员的责任。
（三）强化指导。省编办和省食品药品监督管理局要及时掌握和研究解决市县食品药品监督管理体制调整改革过程中出现的新情况、新问题，加强协调指导和督促检查，推进改革工作顺利进行。各级政府、相关部门和新闻媒体，要大力宣传食品药品安全形势和政策，让广大干部群众充分了解改革的目的意义、目标任务、重大措施，统一思想认识，凝聚社会共识，营造全社会支持改革、参与改革的舆-论环境和良好氛围，确保改革任务圆满完成。
临沂市乡镇、村食品安全监管网络建设的实践与思考
我国食品安全监管机制采取多机构分段管理模式，其管理职能主要在农业、质监、工商、卫生、食品药品监管等部门，在乡镇以下没有食品安全监管机构。而农村是食品安全的监管重点，有效克服这个薄弱环节和“软肋”，成为农村食品安全监管的焦点。临沂市在深入调研、总结经验的基础上，在乡镇设立食品药品监管所（办），村设协管信息员，着力构建农村食品安全监管新模式，一个“大安全拉动小机构，小机构保障大安全”的和-谐局面正在形成。
一、建设与实践
2月临沂市政府第53次常务会议专题研究了农村食品安全监管网络建设的问题。在稍后市政府出台的《临沂市全面推进农村食品安全“三网”建设指导意见》中提出了原则要求，之后市编办下发了《关于乡镇街道增加食品药品监管职能的通知》，明确了乡镇政府的食品药品监管职能，要求在乡镇成立食品药品安全工作委员会，设立乡镇食品药品安全监管办公室（所）。2015年8月，市政府在沂南县召开了基层食品监管工作现场会，对乡镇食品监管机构建设做出安排，11月在沂水县召开了全市基层食品药品安全监管机构建设现场会，对该项工作进行再宣传发动和部署。
各县区根据市政府的要求迅速行动，从2015年3月开始，依拖安监办或社会事务管理办等设立乡镇食品安全监管所（办公室）和村食品安全协管信息站，选配工作人员，落实办公场所，建立工作档案，制定工作制度，配备办公设施。部分县区还按“八个统一”（办公场所、办公设施、人员聘任、档案建设、业务管理、制度制定、考核奖惩、学习培训）的要求高标准建设，并立足自身实际，着眼监管重点，创新工作思路，积极探索监管所（办）发挥作用的有效途径。沂水等县区不仅高标准建起了食品药品监管所，还在食品生产企业设立了监管信息站，在每个乡镇成立了由分管乡镇长为队长的农畜产品种植养殖、流通、消费餐饮三个食品安全应急处置中队，建立了食品企业信用电子档案。罗庄、蒙阴等县区在乡镇设立了专职食品药品安全监管员。目前，全市所有乡镇（街道）都成立了食品药品安全工作委员会，169个乡镇建立了食品药品监管所（办），占全市乡镇总数的95%，在行政村聘任协管信息员6681人，实现了全覆盖。
二、运行及问题
乡镇食品药品安全监管所（办）在县、乡、村三级食品安全监管网络中处于枢纽地位，近两年来，在完成了机构建设、队伍培训等工作后，积极开展了食品安全的“组织协调、综合监督、信息传递、第一时间处置食品安全突发事件”等工作任务，其作用日益凸现。一是组织协调。认真贯彻落实了上级关于食品安全工作的方针、政策，组织开展督察督办；组织落实辖区内食品安全责任制的细化、分解、落实和检查考核；具体承担了食品安全重大事项的上传下达。2015年全市有128个乡镇政府同村居（企业、乡镇直有关单位）签订了《食品安全责任书》，并建立了食品安全事故问责制和责任追究制度，初步形成了一级抓一级，层层抓落实的工作格局。二是综合监督。按照统一部署，对重点区域、重点部位、重点品种组织有关部门开展了食品安全专项整治，特别是在重大节日期间和学校周边食品安全专项整治中成效显著。郯城县马头镇监管站，配合县质监局，组织镇质监分局、食品站、工商所等乡镇食品药品安全领导小组成员单位，对该镇糖果生产企业进行了多次检查。沂水县、平邑县、苍山县、蒙阴县、河东区等县区的大多数乡镇监管所，在各类专项整治中都较好的发挥了自己的作用。三是信息传递。多数乡镇监管所（办）在当地县区食品药品监管局指导帮助下，统一建立了辖区内食品药品生产、经营、使用单位的监管档案，调查掌握了本辖区食品药品状况和企业（小作坊）数量、质量状况，并实行了动态管理。在日常工作中，积极提供信息情报，发挥了“耳目”和“哨兵”的作用。四是舆-论宣传。发挥农村食品药品信息员队伍近距离的优势，及时向群众宣传上级食品药品安全工作的方针、政策、法律、法规和安全饮食、合理用药知识。今年上半年统计，全市有120个监管所（办）组织开展了食品药品宣传活动，郯城、沂水、沂南、平邑、河东、蒙阴、临沭等县区的大部分乡镇监管所（办）还利用集贸市场，设立宣传台，现场接受群众咨询。
乡镇食品药品监管所（办）在建设和运行过程中也遇到不少问题，制约了监管所（办）作用的有效发挥：一是个别地方领导对乡镇监管机构作用认识不足，经费投入不够。仍有个别地方领导认识不足，导致乡镇监管机构建设效率低，特别是经费投入不足，办公场所、办公设施差，人员不到位，影响了工作开展。二是业务素质有待提高。虽然经过上岗培训，但仍有部分人员对上级有关方针、政策，法规、法律理解不够透彻，对安全饮食、合理用药知识掌握不够扎实，特别是政策性、技术性问题模糊不清，致使工作放不开手脚，遇到问题，处理起来感到束手无策。三是宣传不够。食品药品安全监管所（办）是个新生事物，成立时间短，加上宣传不够，群众对这一机构的存在、职能、运作缺乏了解，不能把相关信息及时传递到监管所（办），使其作用远没有很好发挥。四是缺乏调动监管人员工作积极性的有效手段。虽然乡镇监管所（办）都制定了工作制度、考核制度、奖惩制度，特别是举报奖励制度，但由于食品安全案件的查处涉及很多单位，属多头监管，这部分经费就很难协调，而且多数乡镇没有专项经费投入，监管员、协管信息员在工作中连基本的电话补助也不能到位，形成了“有劳无酬”的尴尬局面，一定程度上挫伤了工作积极性。
三、思考与启示
建设好乡镇、村食品监管网络，发挥其在农村食品安全监管中的作用，是一个不断探索实践和完善的过程，近两年的实践得出了几点启示：
（一）建设好乡镇、村食品安全监管网络，是强化农村食品安全工作的战略选择和大势所趋。当前，农畜产品（食品）源头污染还比较普遍，农村食品生产加工、经营产业化、规格化、标准化程度偏低，“小、多、散”问题突出，农民食品安全意识薄弱。假冒伪劣食品向农村转移和扩散的趋势日趋严重，而这些又正是食品安全监管部门履行职能的“软肋”所在。食品安全监管工作的重心在基层、难点在基层、薄弱点也在基层，只靠县级监管力量及时打击违法行为往往“鞭长莫及”。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》指出，“地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作”。《山东省人民政府办公厅关于加强农村食品安全工作的意见》中要求：“积极构建县、乡两级食品安全监管网络，建立农村专兼职食品安全管理队伍，填补监管空白”。“村委会可实行一岗双责，根据情况设置1-2名食品药品安全信息员、由村委会成员担任” 。最近《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，进一步强调政府负总责的责任，并明确了地方政府不履行产品（食品）安全监管法定义务将被问责。因此，建立乡镇、村食品安全监管网络，真正实现监管触角的延伸，消除在乡镇食品安全监管的监管空白尤为重要，可以说是解决广大农民群众最直接、最关心、最现实的问题的现实体现，也符合以人为本、科学发展观的总体要求，是大势所趋。
（二）建设好乡镇、村食品安全监管网络，必须依靠当地党委政府的关心支持。能否建设好乡镇一级食品安全监管机构？能否真正发挥其作用？关键在于地方党委政府的关心和支持。这涉及到机构、人员、经费等多个方面，必须是一个全方位、多角度、主动的支持。食品药品监督管理部门作为食品安全综合监督的部门在乡镇、村食品监管网络建设中负有督促指导的义务，应摆正位置，切实把血与情注入当地经济社会发展之中，与地方融为一体，树立大局意识，正确处理好“条”与“块”的关系，充分发挥食品安全综合监管的作用。
（三）建设好乡镇、村食品安全监管网络，必须建立良好的运行机制。要进一步加强组织机构建设，明确职责，选好人员，落实办公场所、配备必要的办公、交通、通讯设施。完善各项工作制度，加强责任考核，制定奖惩措施，建立良好的工作运行机制，真正做到“机构、人员、办公设施、制度、考核、奖惩”六到位。
（四）建设好乡镇、村食品安全监管网络，必须加大经费投入。乡镇食品药品安全监管所（办）作为乡镇政府辖区内食品药品安全方面的工作机构，应该同其他机构一样，将其工作经费列入同级财政预算，确保工作开展的需要，同时，对村级协管信息员应根据工作开展情况，适当进行交通、通讯等方面的补助或以奖代补，要认真落实案件举报奖励制度，及时兑现举报奖励。
（五）建设好乡镇、村食品安全监管网络，要强化能力建设提高办事效率。乡镇监管所（办）应进一步强化能力建设，加强培训，积极组织协调乡镇食品安全执法部门、成员单位开展工作，定期召开协调会议，适时组织开展联合执法检查活动，有计划、有重点的集中解决好群众关注的食品安全焦点、热点、难点问题，认真履行好“组织协调、综合监督、信息传递、第一时间处置食品安全突发事件”的职责，强化服务意识，提高办事效率。
（六）建设好乡镇、村食品安全监管网络，应进一步加大宣传力度。充分利用各种宣传途径，大张旗鼓的宣传加强乡镇、村食品安全网络建设的重要意义，通过自己的扎实工作，赢得群众的关注、理解和支持，调动全社会的力量，形成人人关注食品安全，人人参与食品安全的良好氛围。
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