苏格兰教育督导制度的功效

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苏格兰教育督导制度的功效

一、苏格兰教育督导制度在本国教育发展中的功效

苏格兰教育督导制度的功效

苏格兰教育督导制度分为两级：中央一级的皇家督学团和地方一级的教育行政委员会。但其职能与政府部门中的其他部门有所不同，它们的工作在很大程度上具有较强的专业性，而非管理性。即它们对整个教育体制和学校没有直接的责任和权力。但在行使督学职权时，却是严格的，也是有效的。近年来，随着苏格兰教育督导制度的改革，教育督导的权力在不断加大，这为苏格兰教育的评估、发展起到了相当大的促进作用。从苏格兰伦弗鲁郡教育督导报告的内容中，我们可以看到其对该国教育发展所起的作用。

伦弗鲁郡教育委员会下辖12所中学、52所小学和3所特殊学校的26500名学生，此外还有两个学前教育中心或评价机构。管理幅度虽然较大，但就其管理成效来说还是相当不错的。2002-2003年，统计局(TheAccounts Commission)法定业绩指标 (Statutory PerformanceIndicators,简称SPIs)的调查显示，99.2％的3岁儿童和99.2％的4岁儿童接受了学前教育，国家平均数分别为94.3％和98.3％。在2001-2003年期间，在校学生中，超过义务教育规定年龄的人数增加到64％。进入全日制高校的毕业生的比例在32％以上。而学生在校所取得的成就，从表1可以反映出来。

这是2002年苏格兰伦弗鲁郡委员会按照皇家督学的要求自主设置的教育发展目标中的一部分。它们在学生阅读、写作和数学方面，设置了它们自己的目标，并要求到2002年要实现这一目标，在实现过程中取得了以下进展。可以看出，在皇家督学的督导下，伦弗鲁郡教育质量正在逐年提高，而且在许多方面均超出国家的平均值，更高于对比地方当局的平均值。这一切与苏格兰较为完善的教育督导制度不无关系。

二、苏格兰教育督导制度的特点

苏格兰教育督导制度之所以能发挥它应有的作用，主要是由于它具有以下几个优势特点。

（一）充分体现了以人为本的管理理念

1.督导内容中的人本管理。比如，要检查学校是否为有特殊教育需求的学生设置特殊组织和班级，以满足他们的广泛需求。这部分学生包括英语非母语的学生和视力与听力由于受损而需要支持的学生。此外，还有适龄儿童在校的比例、离校后的去向以及学校对学生学习及教师发展所提供的支持程度等。这种对学生和教师全方位的关怀，实际上就是强调学校的管理要完全以人的需要为根本，以服务为宗旨，并以此作为衡量学校教育质量的一个指标。

2.信息反馈中的人本管理。对于检查中的任何方面或报告中的内容有什么看法或建议，所有的人都可以给皇家首席督学(HMCI)写信提出异议。但有的人可能会有所顾虑，因此报告为你提供一些其他的途径，如向你熟悉的苏格兰议会成员，或负责调查官员舞弊情况的政府官员(Scottish

Public ServicesOmbudsman)反映有关情况，以打消你的顾虑。而且其详细的通讯联系地址都予以公开，只要你有想法，你都可以找到适合你的渠道，向有关部门或人员陈述你的意见，而且这种行为是受到政府及有关部门大力支持的。

（二）体现了高度民-主精神，给被检查的教育机构及民众更大的话语权一种制度能否体现民-主，是这一制度能否发挥其有效性的关键所在。苏格兰教育督导制度中的民-主性体现得尤为突出。

1.督导机构成员组成中体现民-主性。如在皇家督学团中，既有女皇委派的专业督学人员，也有在社会上公开招聘的助理评估员(associate

assessors)，及来自一线的教师、校长、大学讲师或来自于其他教育部门或服

务机构的管理者。更有在全国范围内招聘的“外行督学”(LayInspectors)。而伦弗鲁郡委员会组成成员有分别来自工党、国家党、自由民-主党、保守党等多-党派人士。使委员会更具代表性，在做决策时可代表更广泛的民众。

2.督导目标中体现民-主性。伦弗鲁郡委员会在其制定的发展目标中明确规定：要探索倾听顾客，与顾客交流的新方式；支持社会团体，从而使他们有发言权，参与到发展委员会的服务中来，并把它作为发展目标中的重点。正是在这一目标的指导下，使得地方教育督导不论从内容到形式都体现了高度民-主。

3.督导结果体现民-主性。每次督导后的结果都是以报告的形式向社会公开，任何人都可以在网上下载副本，或打电话索取。不论是学校，还是普通民众，如果对检查报告有异议，都可以向有关部门反映，而且将联系的人员的姓名、电话、地址公开。这样既增加了督导的透明度，也为进一步提高督导效果创造了条件。

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（三）督导的重心正逐步向教育质量与效益转移苏格兰教育督导的重心正逐步发生转移，由宏观趋向微观，由放权趋向集中管理。长期粗放式的管理虽给地方及学校许多自由度，但学校与学校之间无论在课程设置，还是在资源配置等方面都存在较大差异。这给皇家督学的教育督导带来了相当大的困难。督学虽可以对学校进行视察和督导，但学校间可比性的共同点却很少，不可能通过学校间的比较来说出哪所学校更好，哪所学校更差。因此，1992年，苏格兰皇家督学处(HMIAuditUnit)颁布了第一套办学质量指标，作为督导评价依据；1996年，皇家督学处又发布权威性报告《1992-1995年苏格兰学校的标准与质量》，回答了国家层面问题，即“苏格兰教育质量如何”。2000年，制定了苏格兰学校行动标准(Standardsin Scotland’s Schools etc Act 2000)。在 2001年出版的《我们的学校办得怎么样？(2002版)》(HowGood Is OurSchool?)中又进一步修订了苏格兰教育质量指标。这都说明，苏格兰教育督导不再停留表层上，而是更加深入、具体，使之具有可比性，从而增强了教育督导的实际价值。

（四）督导内容体现发展性苏格兰教育督导的内容不是一成不变的，它要随社会的发展、教育的变革而改变。每6年，苏格兰的学校及教育行政机构都要接受皇家督学的检查，并撰写检查报告，制定教育发展的新目标及计划。而这将成为下次检查的内容和标准。不仅如此，每年苏格兰大臣都要根据皇家督学团的优先战略制定出带有挑战性的绩效测量内容。在与苏格兰大臣达成一致意见后，皇

家督学团将修改总体计划(CorporatePlan)和事业计划(BusinessPlan)。正是督导内容的不断与时俱进，才使得教育督导更有针对性、时代感，从而引领学校及教育行政部门与社会和-谐发展。

（五）督导机构具有相对独立性苏格兰虽然有中央和地方两级教育督导机构，但二者之间不是领导与被领导、上级与下级的关系，而是相互独立的机构。各自有自己特定的督导范围，不会受到同级有关机构的干预，单独制定督导计划、督导内容、督导标准、督导过程等。它们只是客观地将教育的实际情况通过公开出版检查报告的形式如实地反映出来。它们不用考虑有关教育机构的感觉，而有关教育机构也不会担心督导结果的好与坏。因为，这种督导只是客观事实公正的反映，它们没有执行权。也正因如此，苏格兰的教育督导才能做到客观、公正、公平。

（六）督导活动具有开放性封闭只能束缚住自己的手脚，只有开放才是发展的硬道理。一项制度的有效性单靠制度本身来完成是很难的，有时必要的辅助手段将会起到重要作用。苏格兰教育督导制度中除了有相对独立的教育督导机构外，还联合其他部门甚至商业机构也参与教育督导过程中。如他们和苏格兰审计局(AuditScotland)一起检查地方当局的教育功能；与社会劳动服务督导团(Social Work ServicesInspectorate)以及卫生局(Health Authorities)一起检查其他项目，与关怀下一代委员会(CareCommission)一起检查学前教育和社区教育状况等。这不仅使督导工作能顺利进行，也使督导工作更具权威性。同时，皇家督学还委托一家独立的公司向地方当局所有教育机构的校长、学校董事会或家长联合会主席、以及学前教育部门的合作单位分发调查问卷并分析其反馈。这就使得教育督导的过程及结果的分析更加科学、精确。

（七）督导机制具有引导性和促进性苏格兰的教育督导机制并非监察和规范性的，而是引导和促进性的。虽然苏格兰的教育管理体制是中央与地方相结合，并以政府行为为主，使其教育督导行为带有很强的政府色彩。但就其具体的督导行为来说，它并不是一个具有决策权的行政机构，而是一个有相当大的自主权的研究评估机构。它虽对教育机构进行外部评估，但不对其进行排名或提出强制性的指令。在它的评价报告中，其重点在于指出各教育机构存在及仍待发展的领域，并提出改进建议。同时，在苏格兰教育督导机制中，还十分重视内部评估体系的

建立。不论在内容上，还是在方法上，都给以非常详细的指导。久而久之，包括教育行政当局、学校领导层、管理人员、教师、家长和学生在内的所有人都会自然地形成自我评估概念。这种内外结合的督导机制大大提高了其督导的成效。

三、苏格兰教育督导制度对我国的启示

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苏格兰虽然与我国的国情不同，在教育督导制度的具体内容及标准上我们还不能完全照搬，但在教育督导中的管理理念、相关指标制定的思路以及如何操作等方面还是有许多值得我们借鉴的东西。反观我国教育督导制度现状，目前主要存在以下需要解决的问题。

（一）督导报告结构单一，缺少活力，更缺少知情权的反映我国教育督导报告与苏格兰教育督导报告在主体上，虽然都包括三部分，但就其反映出的内容还是有很大差别的。苏格兰教育督导报告不仅有整体的评估意见，也有具体内容检查的结果，甚至还有督导机构的介绍及评估的标准。不仅可使读者清楚督导的过程，而且还可以参照标准对结果进行核对。而我国教育督导报告仍保留着传统的“了、但、要”结构。似乎任何一种或级别的教育督导报告都按照这一潜规则来完成。虽然这样的报告也有它的作用，但千人一面，毫无新意。在结构上，带有很强的行政报告色彩，缺少对读者的人文关怀，大大降低了他人的共鸣度。而且教育也有其自身规律，不同内容的教育督导报告要有不同的针对性。应充满活力，给人以一种耳目一新的感觉。既有时代感，又有针对性，更应具有实效性。

（二）缺少相关、科学的教育督导指标，督导具有较大的主观性督导是否客观、公正？督导能否促进教育机构的改革与发展？这是检验督导是否有成效的关键性两个问题。而要回答这两个问题的基础，就是要有一个客观、公认的标准。在这方面，虽然我国教育督导按时间分有定期督导与临时督导，按督导内容分有综合督导与专项督导，但还缺少科学、公认的督导指标。尽管1983年7月，教育部在全国普通教育工作会议上，曾在《关于建立普通教育督学制度的意见》中提出教育督导的一些主要内容：教育方针、政策、法令的执行事项；地方教育行政管理事项；学校教育教学事项；地方和学校教育经费、设备和基本建设事项；学校体育卫生事项；地方和学校的人事、组织事项；其他与教育有关事项等。但就其各项内容的具体标准并没有统一、详细的规定。使得在评估过程中，主观因素过多，降低了评估的客观性与公正性。所以，我们应加快研究与制定教育督导

方面的教育指标，并建立起有效的督导体系，这是检验督导报告的实效性及督导成效的关键。

（三）信息不对称性表现明显我国虽在1991年颁布的《教育督导暂行规定》中规定教育督导报告可向社会公布，并没有规定必须公布，而且从部分已公布的效果来看并不理想。并没有得到有关专家、学者及社会更广泛的人群及团体的关注与建议，无法对报告中不合理的内容进行及时修改与补充。其中重要的原因是，人们并不清楚向何部门或人员通过何种方式提意见，更为重要的是对自己的建议能否被采纳或重视持怀疑态度。因此，当前不论参与的人多与少，我们都要及时给以反馈。一旦其合理化建议被采纳更应大力宣传，甚至奖励。以此带动更多的人参与其中，促使这一制度进入良性循环的轨道。

（四）督导形式多以阶段性为主，缺少制度性的连续性我国《教育督导暂行规定》中并没有明确规定定期督导的频度。因此，督导的时间具有较大的随意性。同时在《规定》中规定，只有认为必要时督导机构才可进行复查。而这里包含了许多主观的东西及宽松度，使得督导部门及人员有卸责之机，督导过程成为走过场，其成效大大降低。因此，应尽快修改我国教育督导规定中的有关内容，进一步完善教育督导的法规建设。在表述上一定要清晰、明确。既给下级督导机构及人员有较大的自主权，同时又要进一步明确其职责。同时尽快建立全国统一的定期督导制度。在此基础上，再结合临时督导等其他形式，建立起具有我国特色的现代教育督导制度。

（五）行政评估督导程度过高，服务职能不强由于我国教育管理体制是以中央管理为主、地方管理为辅，所以我国的教育督导行为也基本上还是上级对下级教育行政部门或学校的视察、监督或考核。为了达到督导的目的，其行为必然带有很强的评估色彩，甚至对其评估对象打分、排名、分类等，因此对下级管理对象造成很大压力，甚至与下面产生矛盾。不论从苏格兰的教育督导制度，还是教育督导制度自身来看，我们都应明确：对督导对象的评价只是其督导内容的一部分，更为重要的是还要对其进行指导。这是我们在教育督导过程中长期忽视而又必须改变的一个思维定式：重评估，轻服务。二者应同时兼顾，并注重后者。增强教育督导部门的指导、咨询和服务职能，也是当今世界各国教育督导发展与改革的一个核心问题。

（六）注重外部管理，忽视内部改进功能的提升督导本是教育管理的外部活动，但管理要想取得良好的效果，还要注意内部管理功能作用。而我国的教育督导，无论是综合性督导还是专项督导，其督导行为多以政府硬性的外部督导为主，督导对象只能是被动地接受视察、监督或考核，毫无主动性与积极性，同时也感到巨大的压力。在这一点上，我们与苏格兰教育督导制度有很大不同。我们只有给下级教育机构以更大的自主权，不要仅靠评定等级或行政手段对其进行刚性管理，而应将人性化管理的理念纳入到管理体系中，调动教育机构内部的积极性，由他律走向自律，教育督导才能真正发挥其督与导的作用，下级教育机构也才能真正把教育办好，而不是时刻应付上级的检查。

（七）督导机构缺少必要的独立性及相关辅助机构的参与我国教育督导机构不是一个独立的实体，它是从属于同一级别的教育行政机构的，实质是教育行政系统的内部监督。因此，在其执行其权力时，时时处处受制于教育行政机构的约束，使得其工作放不开手脚，不仅没有体现督导行为的自主性，更使得其督导的成效大打折扣。虽然我们不能完全照搬国外的做法，但我们可以给教育督导机构下放更多的权力，尤其是在督导过程中的自主权。它们只要向少数几个相关人员或机构负责就可以，最终建立具有相对独立行为能力的教育督导监控体系。另外，我国的教育督导主要由教育督导部门和有关政府部门制定相关内容并实施，几乎没有其他机构的参与。使得在督导相关内容及实施过程中带有一定的片面性。因此，要让社会更多的相关机构参与其中，如科研机构、商业性的咨询机构，甚至可考虑让第三部门也参与其中等，以促进督导的科学性、准确性。

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