我国开发区管理体制现状的法律思考

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我国开发区管理体制现状的法律思考

一、我国开发区建设的发展历程

我国开发区管理体制现状的法律思考

开发区在国际上已经存在了上百年的历史，我国搞开发区就是借鉴国外的经验。最早的是特区，邓-小-平同志南巡时对特区的发展给予了高度的肯定。1984年春天，他在视察深圳时，总结经济特区的经验，提出进一步开放沿海港口城市。当年年底，我国开发区在这些城市应运而生，拉开了建设开发区的序幕。即由国务院批准建立了第一批国家级经济开发区（大连经济技术开发区）。经过20多年的探索式发展，建立了事权一致、机构精简、办事高效的行政管理运行机制，树立了全新的“服务型政府”的管理理念，以“小政府、大社会”的管理模式创新了管理职能，经历了由小到大,由弱到强,由试办到全面开花,对中国经济发展起了火车头的作用,成为全国经济、区域经济、城市经济的重要支柱。可以说,中国经济的持续高增长,经济技术开发区功不可没，开发区建设取得了巨大成就。

设立开发区，就是在一个城市不可能全面建设基础设施的时候，划定一块较小的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境。通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域。也就是说让这块地方尽快发展起来，一方面打开渠道，一方面积累经验。所以，我国开发区建设从一开始就承担着一个改革开放的任务。

二、我国开发区建设的基本类型

从我国开发区建设的历程中我们总结出我国开发区建设的基本类型有8种，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、自由贸易区、保税港区和省级开发区。

经济技术开发区。自1984年至今，我国共设立了54个国家级经济技术开发区，分别分布在中国的省会和中心城市。国家级经济技术开发区设立以来，坚持“三为主，一致力”的发展方针，取得了显著成效。2004年，由商务部、国土资源部、建设部联合召开的国家级经济技术开发区工作会议，为国家级经济技术开发区确立了“三为主，二致力，一促进”的新发展方针。

高新技术产业开发区。1988年，根据国际上科技产业的兴起和我们国家发展的实际需求，创办了高新技术产业开发区。这些开发区多数布局在沿海和中西部大城市，依托科研机构和高等院校比较密集的优势，支持高新技术产品的研发，促进科技成果转化为先进的生产力。自1988年至今，我国共批准设立了53个高新技术产业开发区，为我国高新技术产业化发展做出了杰出的贡献。

综合保税区。这是经国务院批准的开展国际贸易和保税业务的区域，类似于国际上的自由贸易区，区内允许外商投资经营国际贸易，发展保税仓储、加工出口等业务。自1990年至今，我国政府共批准成立了15个保税区，目前已全部启动运营，成为中国经济与世界经济融合的新型连接点，在我省西安市新建设的西安国际港务区基本具备了设立综合保税区的条件，正在积极争取国家批准。综合保税区的设立，将有利于新一轮中央西部大开发的实质推进，有利于新亚欧大陆桥沿线城市的开放和开发，有利于有效承接国际和我国东部地方的产业转移，打造陕西省乃至西部地区发展外向型经济的重要平台，也有利于探索在内陆地区设立综合保税区的新途径。

边境经济合作区。设立在我国内陆边境的一些城市，是中国沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域。国家鼓励这些区域引进国内外资金，发展产品加工、进出口贸易和旅游事业。自1992年以来，经国务院批准的边境经济合作区14个，对发展我国与周边国家(地区)的经济贸易和睦邻友好关系、繁荣少数民族地区经济发挥了积极作用。

出口加工区。为促进加工贸易发展，规范加工贸易管理，将加工贸易从分散型向相对集中型管理转变，给企业提供更宽松的经营环境，鼓励扩大外贸出口。2000年4月27日，国务院正式批准设立由海关监管的出口加工区。为有利于运作，国家将出口加工区设在已建成的开发区内，并选择若干地区进行试点。这些区域具有保税功能，由海关提供快速通关的条件，为企业创造便利的经营环境，有利于增强加工贸易企业的竞争能力。自2000年至今，我国共批准设立了58个出口加工区。

省级开发区。自2003年7月《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》(国办发电〔2003〕30号)发布以来，国务院有关部门根据清理整顿开发区的有关法规和政策性文件，对全国各类开发区进行了清理整顿和设立审核。日前，经国务院同意，国家发展改革委、国土资源部、建设部以公告的方式对通过国家审核的开发区进行了公告，其中省级开发区1364个。其中我省通过审核的开发区共22个，其中由国务院批准设立的5个，由省政府批准设立的17个。我省由国务院批准设立的各类开发区分别是西安经济技术开发区、西安高新技术产业开发区、宝鸡高新技术产业开发区、杨凌农业高新技术产业示范区和陕西西安出口加工区。由省政府批准设立的有西安韦曲高新技术产业园区、西安郭杜工业园区、西安河经济开发区、西安阎良高新技术产业园区、西安灞桥工业园区、西安未央工业园区、陕西高陵泾河工业园区、陕西蓝田工业园区、陕西户县沣京工业园区、陕西岐山蔡家坡经济开发区、陕西咸阳高新技术产业园区、陕西铜川经济开发区、陕西渭南高新技术产业园区、陕西汉中经济开发区、陕西安康工业园区、陕西榆林经济开发区和陕西榆林神府经济开发区。2001年，经陕西省编委批准了我市榆横工业园区管委会和榆神工业园区管委会，实际上也成立了两个市级开发区。

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三、我国开发区的管理体制的演变过程及基本模式

我国开发区管理体制的形成及其演变过程与开发区的发展历程同步进行。其管理体制的演变进程大致可分三个时期：

1984-1994年是中国开发区建设的起步期。这期间是开发区的创建和探索阶段，因此称为前开发区期或第一次创业期。期间大批开发区相继成立并在探索中起步发展。由于初创，所以这时并未形成统一的管理体制，属于管理体制的未定型期。

1994-1996年是中国开发区建设的稳定发展期。许多地方把一些管理职能下放给开发区的管理机构。很多开发区实行“小政府，大社会”的管理体制。开发区人员精简、办事速效的特点凸显，能为企业快速办-理-各-种-证-件和手续，故该管理体制可称为“办证”体制。由于这一阶段管理体制较为统一，因此也称为管理体制的“相对一致期”。

1996年以来是中国开发区建设的分化期。随着国家对开发区优惠政策和管理权限的调整，行政权力逐渐集中到上级主管部门，开发区便失去单独办理相关业务的权力。在此期间尚未建立统一规范的管理体制。

目前，全国经济技术开发区的管理模式大致有三种类型：一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。实行单一管委会型管理体制的国家级开发区，在承担较少的社会事务情况下，能够集中力量抓经济建设，有力推动了开发区经济的快速发展，但随着第三产业发展和社会事务管理的需求增加，现有管理职能出现缺位。因此这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新开区，大部分开发区在建设初期采取这种模式。二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区

和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一套人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。从理论上讲，这种管理模式是国家级开发区今后探索发展的方向。三是以企业为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。

四、我国开发区管理体制现状

经过20多年的发展，我国开发区取得了巨大成就，这无疑是开发区管理体制不断创新的结果。但开发区管委会法律定位与职能权限不明确，不利于开发区的进一步发展。甚至制约着开发区的可持续发展。主要表现在以下几个方面：

（一）开发区管委会的法律定位不明确

就全国看，开发区管委会的定位一直缺乏权威和明确的法律规定。我国的开发区管理体制主要是行政主导型，通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作。但目前管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，在法律上也还没有一个全国性的有关开发区的法律体系。管委会的性质没一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，这与全面推进依法行政，建设法治政府的要求不相符合。

1.开发区管委会被视同一级地方政府，但又不是一级地方政府。因为地方政府的设立由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第一条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。其中并没有提及开发区管委会。

2.开发区管委会不是地方人民政府的派出机关。地方人民政府的派出机关由《组织法》第六十八条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。开发区管委会既没有得到《组织法》的确认，也不符合《组织法》规定的程序要求，所以不属于地方人民政府的派出机关。

3.开发区管委会不是政府职能部门的派出机构。开发区管委会与政府职能部门的派出机构有着明显区别：一是派出的主体不同，前者由政府派出，后者由政府职能部门派出；二是法律、法规授权范围不同，前者获得的授权相当广泛，后者获得的授权有限；三是实施行政行为时采用的名义不同，前者一般采用自己的名义，后者一般采用职能部门的名义；四是责任和能力不同，前者在授权内和授权外都是当然的责任主体，而后者在授权外不能充当责任主体。所以，开发区管委会不同于政府职能部门的派出机构。

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4.开发区管委会不是行政机关委托的组织。受委托组织的特点在于以委托行政机关的名义行使一定行政职权，并由委托机关承担相应的法律后果。开发区管委会在授权范围内实施行政行为是以自己的名义，一般也能独立承担法律后果，所以，与受委托组织有着本质的区别。

正由于开发区管委会既不是一级地方政府，不是地方人民政府的派出机构，也不是政府职能部门的派出机构，不是行政机关委托的组织，因而其法律定位到底是什么并不明确，其行为的合法性、法律效力受到质疑。其中最明显的例证就是2004年11月23日最高人民法院审判委员会第1334次会议通过的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。但是，在2017年8月1日前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地

使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。这是直接否定开发区管理委员会主体资格的重要司法解释。

（二）开发区管委会管理职能权限模糊

当前，在中央、地方政府和开发区三个管理层次系统中，开发区管委会管理职能权限并未理清，进而导致中央政府管理层的宏观调控职能不能有效落实。

1.管理权限范围模糊。开发区管委会与上级政府及其部门之间、与自己设立的工作机构之间、其工作机构与上级政府部门之间的关系和权限模糊不清，这使得一些地方政府往往根据形势的变化对管委会的权限、职能进行随意调整，一些权力想放就放，想收就收，没有刚性机制约束。

2.职能权限授权不足。在一些具体的行政管理活动中，开发区管委会没有得到足够的授权，权力缺失导致一些管委会自己就能办理的事项必须呈报上级政府及其部门，不仅影响了工作效率，也与开发区作为国家改革创新的先行区、试验区的地位不符。这就必然制约开发区的快速发展。

3. 开发区管委会的管理权限不到位。由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，开发区管委会究竟能拥有哪些审批权、多大的审批权限只能是各地自行把握。这样一来，有立法权限的地方就可以通过地方性法规或者政府规章的形式进行授权或者委托，而没有立法权限的地方就只能通过行政规范性文件进行委托，有些委托本身就存在法律依据不足的问题，有些委托造成的权责不清的问题更为突出。这样致使开发区与上级一些执法部门权限划分不清楚，摩擦较大，意见较大。更为突出的法律问题是，由于现行法律都是将包括行政处罚权在内的行政执法权授予县级以上的行政机关，开发区连最基本的行政执法权限也没有，严重制约开发区的发展。

4．开发区与所在的行政区矛盾突出，关系不顺畅。随着开发区的不断发展壮大，工业化必然带动城市化，开发区内人口迅速增长，城市管理、三农问题、卫生、教育等社会管理事务越来越多，开发区不再是一个单纯的经济功能区，而成为一个综合性的行政区域。原来的单一的开发区管委会的体制不能解决开发区行政管理、社会服务的需要。而同时随着开发区建设面积的扩大，不可避免地与当地行政区发生利益和资源配置上的摩擦，不利于开发区的发展。就拿我市来说，开发区与母城区的关系从建立之初就矛盾重重，主要表现在关于社会事务托管、区内行政审批、税费分成、国有资产管理、矿产资源开发以及土地收益分配等问题上，利益冲突较大，人民群众反响强烈。

五、我国开发区建设的功能定位

随着我国市场经济的发展，特别是加入WTO后所面临的经济国际化，开发区如何适应这些深刻变化，如何定位开发区的功能，成为开发区建设的前进指南。笔者认为，对全国来说,开发区是技术和资金的汇聚地,是工业产业链的龙头,是产业经济升级换代和可持续增长的纽带;对地方来说,开发区既是个城市的经济特区,又是城市经济或区域经济的人才、资金、技术、管理的制高点。传统意义上的开发区承担的主要是招商引资的窗口功能,现在的开发区更多的承担和发挥着孵化功能,辐射功能,带动功能,成为区域产业的动力核心,成为地区乃至全国最具活力的制造业集群的现代化工业区。

六、开发区管理体制改革亟需解决的问题及法律完善对策

从长远看，开发区管理体制不可能长期游离于大体制之外，随着经济全球一体化、区域经济一体化的快速发展，开发区建设管理面临体制机制上的问题越来越突出，亟需解决：法律缺失问题，形成全国性的开发区法律体系，保证开发区管理体制的科学性、规范性和相对稳定性；转变政府职能，提高办事效率；改革管理体制，健全开发区管理机构，使得开发区建设管理不缺位不越位。

（一）加强开发区法制建设。

1.加快国家统一立法，明确开发区的定位、性质、功能和任务，同时明确开发区管委会的法律地位和具体管理权限，赋予开发区管委会及其下设机构相应的行政执法权。为此，就要修改我国《组织法》，将开发区管委会纳入国家行政组织序列；修改该法关于派出机关的规定，明确较大的市、设区的市经国务院批准，可在一定区域内设立市政府的派出机关，代表市政府管理相关事务。从法律地位和运作方式看，开发区管委会与地方人民政府的派出机关行政公署、区公所、街道办事处最为相似，如果《组织法》能够将它确认为地方人民政府派出机关之一种，许多法律关系也就会理顺。从目前看，我国开发区管理体制改革的方向也是把开发区定位为政府的派出机关：“国家级开发区实行管理委员会的管理体制。管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，代表所在省或市人民政府对国家级开发区实施统一管理”（《国家级开发区管理条例》草拟稿，2017）。

2.以法律明确开发区机构设置条件和程序。可以由全国人民代表大会或其常务委员会组织制定《开发区法》，以专门章节对开发区管委会的职责权限、领导体制、决策机制、下设机构的设置原则及监督机制等问题进行规定。有地方性法规制定权的地方国家权力机关可以根据上位法的规定，制定开发区条例，在其中设专门章节，结合本地实际对《开发区法》中关于开发区管委会的内容进一步细化。只有这样，才能确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性。

（二）转变政府职能

政府的职能之一就是提供社会服务，其服务范围不仅限于母城区，而且也应有进一步拓展，因为我国开发区建的关键点在于经济建设，而体制的创新则必须由母城区政府完成相应社会职能。因此作为母城区的政府应适当转变职能，增加其社会服务职能，将职能予以延伸，为开发区管理体制的创新，提供切实的外部环境。开发区管理机构应从自身出发，探索建立开发区与行政区之间的良性互动、优势叠加的长效机制，妥善处理开发区与行政区的关系。通过管理手段的变革，提高工作效率，以弥补母城区政府社会职能偏弱的缺陷。如可通过推行电子政务减少政务流程的分散性，减少信息过滤、信息失真现象；保证政务流程的时序性，规定每个部门完成自己工作的时间范围；打破流程的封闭性，明确给出每项政务流程所需要的接口数据。通过这些措施，可一方面促进政务公开，提高透明度，另一方面也增加民众的参与和沟通。

（三）要进行管理体制改革。而管理体制的改革是却又是一项非常复杂的系统工程，笔者认为必须把握三个基本原则：一是必须符合市场经济发展的要求，开发区管理体制要遵循市场经济的规则，建立符合WTO规则要求的管理模式，实现政府职能的转变，这是开发区建设的基础；二是必须符合依法行政的要求，明确开发区管理机构的法律职责，这是开发区建设的保障；三是必须符合和-谐社会的要求，开发区的发展不能局限于开发区本身，要带动其他地区的发展，尤其是要带动母区的发展，促进共同富裕，这是开发区建设的目标。

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