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民办教育困境分析
试论民办教育面临的困境及解决路径
崔立华1，马芳平2
（1云南经济管理职业学院，2西安石油大学）
【摘要】民办教育在中国的教育史上发挥了重要的作用，但是无论从国家对民办教育的扶持，还是公众对民办教育的认识，以及民办教育自身的发展来说，民办教育都属于教育中的弱势教育。文章通过对民办教育的困境予以分析，指出发展民办教育在中国教育中的重大意义，并提出政府在发展民办教育中应承担的责任及相关建议。
【关键词】民办教育；困境；解决路径
民办教育，又名私立教育（private education），是相对于公办教育的教育形式，指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动。在过去的一个时期里，我国民办教育事业得到了快速发展，截至2015年底，全国各级各类民办学校（教育机构）11.90万所，比上年增加1.26万所；各类在校学生3392.96万人，比上年增加327.57万人。根据有关专家根据统计资料测算，2000~~2015年，十一年累计全国各级民办教育学校经费总收入约为7100亿元。2015年各级民办校总收入约为1500亿元。经过二十年发展，到2015年9月，全国各级民办学校固定资产总值(原始值)巳达4000亿元左右，四千亿元相当于全国公办教育六年的财政基建拨款数。
一、发展民办教育的意义
在中国教育史上，民办教育在减轻政府办学财政压力，提升教育普及率等方面发挥了重要的作用。我国教育部长袁贵仁曾说过 “民办教育的兴起和发展是新时期我国改革开放的一项标志性成果。”《科学时报》曾报道：世界上有至少一半以上的学校是民间举办的，很多名人、政要是由私立学校走出。近30年来许多国家的私立学校都取得了大发展，私立学校构成教育体系的重要组成部分。著名的南开大学成立之初就是私立，张伯苓校长使其成为 20世纪民办教育领域的一大奇迹。南开的私立，不仅是办学资金要自筹，而且在文化精神上“自定”，在办学方针上“自主”，而南开为中国培养出了周恩来、 陈省身、吴大猷、曹禺、郭永怀、刘东生等杰出人才。 中国民办教育研究院执行院长胡卫指出：民办教育发展30年来，对中国的教育做出了巨大贡献。主要表现在：
第一，在我们国家财政缺乏，对教育投入极其困难的情况下，很长一段时间内是社会力量积极参与办学。大大分解了国家财政的办学压力，提升中国教育的普及率；
第二，为民众提供了更多的上学的机会。现在近四千万的学生在民办学校就读，这还不包括高等学校、非学历的机构，所以事实证明公办和民办教育并存于我国教育体系； 1
第三，民办教育发展到现在，已经存在有一批优质的民办学校。他们在满足老百姓对教育需求多样化方面做出了积极的贡献；
第四，民办教育已经成为教育体系改革和发展的重要力量，在教育改革发展的过程中，其在教育体制机制的创新方面可以为教育改革、教育的去行政化、为教育家办学提供丰富的土壤。
当前政府每年投入大量的人力物力财力在公办教育，但在世界大学排名中，中国却没有一所进入前50名，诺贝尔奖60年与我国无缘。这让公众不得不思考民办教育在我国教育发展中的重要作用和意义。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出，民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责，鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校。
二、民办教育面临的困境
近几年随着教育资源的充足，政府对公办教育的投资力度和扶持加大，人口生育高峰下降，出国留学人员增多，生源的减少，作为弱势群体的弱势教育——民办教育，必须站在比公办教育还要高的起点才能够生存、发展。2015年中国民办教育发展大会后，教育部梳理出困扰民办教育发展的十大问题，“包括法人属性、产权归属、学校权益、师生权益、会计制度、分类管理、合理回报、优惠政策、市场监管和政府服务”等。“民办非企业的法人单位性质”决定了学校纳税要参照企业标准，学校教师的医疗、养老保险等福利也参照企业标准缴纳。社会保障体系的缺失、社会认同度偏低等问题严重的困扰民办教育 。甚至有人提出民办教育的使命已经完成，该是退出历史舞台的时候。
1.产权不清晰。
产权问题是困扰民办教育发展的最大问题， 是市场经济条件下民办院校制度建设中的最根本、最核心的问题。民办教育促进法第五十一条规定， 民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。但怎么取得合理回报则模糊不清。而《中华人民共和国教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”。“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”。《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例必须服从教育法。也就是说民办教育的投资者投资后即丧失对学校的产权，因为根据民办教育促进法 第35 条规定 ：举办者投入学校的资产转为法人财产权 ，投资变成捐资。 第36 条规定： 学校存在时产权与举办者没关系。 第59 条规定 ：学校终止时民 2
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办学校的财产按照下列顺序清偿：(1) 应退受教育者学费、杂费和其他费用；(2) 应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；(3) 偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，再按照有关法律、行政法规的规定处理。 也就是说，民办教育的举办者没有退出机制。民营企业可以进行股权重组，资产置换，可采用多种形式发展壮大民营企业，但是民办教育不可以。
2.公益性问题
《民办教育促进法》(以下简称《促进法》)第3条规定： “民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”这从法律上对民办教育进行了定位，也表明了国家对民办教育的态度。既然是公益性事业，那么，理应按照规定在税收上给予优惠。但实际民办教育的定位却是“民办非企业”。根据1986年4月12日颁布的《中华人民共和国民法通则》，我国的法人机构包括企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。 “民办非企业”的身份则成为“第五类”法人。于是在税收上，许多地方将民办学校按照“企业”法人对待，公办非学历教育要交3.3%的营业税；而民办非学历教育，不仅要交营业税，还要交纳17%的企业所得税。在民办学历教育上，很多民办学校需缴纳33%的企业所得税给当地税务部门。民办学校举办者认为，按照法律规定，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的学校，应依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策，民办学校的学费与公办学校一样不该纳入企业所得税的范畴。但由于法律对民办学校的分类(公益性或营利性等)，多少才是“合理回报”等问题界定不清，导致税务部门无法可依，只得按照企业所得税法有关规定对民办学校征税。
3.教师和学生待遇问题
《民办教育促进法》第四章第27条明确规定：民办学校的教师、受教育者与公办学校、教师、受教育者具有同等的法律地位。但实际情况是由于“民办非企业”的性质，民办学校教师的养老、医疗等社会保险都是按企业标准缴纳，许多民办学校为减少开支，所缴社保以教师的基本工资作为缴纳基数，而民办学校基本工资的设定又往往偏低。以保险为例，我国现行的养老保险、医疗保险等涉及职工福利待遇的政策，均按事业和企业两个大类分别制定，互不沟通．民办学校的教师与公办学校的教师相比，待遇明显偏低。据调查，按照目前标准计算，浙江、云南等省民办学校教师退休后的工资收入只相当于公办学校同类教师的1/3～1/2。在职称评定上，绝大多数民办学校只有最低一级的评定权，中级以上职称评定权由省级教育行政部门严格控制，民办学校的教师职业发展受到限制。不仅是教师，在学生方面也
有很多不平等现象。例如有些地方规定，公务员、事业单位招聘录取不得招收民办学校毕业生，民办学校学生的就业也受到很大歧视。
四、解决策略
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2015—2020)>指出：教育公平关键是机会公平，重点是均衡发展，措施是加强统筹，合理配置教育资源，思路是以改革发展促进公平，以制度创新保障公平。要促进教育公平，制度保障是重中之重，要创新教育公平制度设计、机制。现阶段我国教育公平制度结构体系不尽合理，实施制度尚有缺位，实施主体有待进一步厘清，实施效力不足，这些问题都会影响教育公平目标实现，妨碍和-谐社会建设，必须下大气力解决。因此，政府要综合实施机制促进教育公平，以评估评价机制反馈教育公平，以创新实施过程机制落实教育公平。近日，教育部出台了《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（简称“22条”），旨在解决教育领域本身对于民办教育的各类歧视性政策。意见对于民办教育的民间资金的进退自由、教育内部的地位平等、民办学校的规范管理以及各级政府做好服务等几方面给出较好的规范，但有些地方尚需细化，目前不能细化原因复杂，这并非教育部门一家的事，需要在政府的协调和支持下，做好财政、税务等多个部门的工作，至少政府应该协调做好以下几方面工作：
1. 厘清产权问题，落实“民办事业单位”定位。
政府出台相应政策，从法律层面理顺所有权、经营权、管理权的职责问题，制定明确政策，承认民办教育举办人对学校的产权，举办人可以通过学校董事会的形式实现其对民办教育的产权。保证出资者享有对其出资资产的收益权，坚持按照现行分配原则将资产滚动发展得来的实际盈余部分大部分用于学校后续发展，少部分用来奖励有贡献的个人和组织，使出资者获得一定比例的合理回报。对于现行法律法规界定缺失或不足的产权权能，可以适当借鉴国内外的做法。比如对于学校解散清算后的剩余财产归属，日本私立学校法规定除合并与破产造成的学校撤销外，学校所提交剩余财产清单中所列的所有剩余财产都必须归属原有财产所有者。在不损害学校资产，不会造成学校资产流失的情况下，允许举办人对学校财产的继承及转让，经过法律允许的条件下，举办者可以自行要求终止，并且在终止前进行财产清算，根据物权法的精神，政府应该保护物的归属，而不是无偿剥夺。分类落实民办学校税收优惠政策，对于不要求取得合理回报的民办教育可定位为自收自支的“民办事业单位”，给予享受公办学校同等的税收优惠待遇；对要求合理回报的民办学校定位为“民办企业”，按照企业的标准收取税收。这样也就使得税务部门在征税时有法可依，也使民办学校明确自己的税收义务，合法权益得到保障。
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2.加强政策及资金支持，超比例为民办教育投资。
目前，只有给民办教育更多的支持，才是实现真正意义上教育公平的第一步。对于民办教育在土地政策方面，政府可以加大行政划拨力度，在符合土地利用总规划及土地所有权明晰的前提下，对民办教育无偿提供土地使用权；在产权明晰的前提下，鼓励市内企事业单位或公民个人将闲置的场地、设施、设备等资源，无偿或有偿优惠提供给民办教育举办者使用；在金融信贷政策方面，金融机构要积极开发支持民办教育发展的服务项目和信贷品种，通过收费权抵押、信誉贷款及其他可行的方式为民办学校贷款提供服务；在税收政策方面，政府可以扩大优惠范围，对于出资办学的个人和团体，不论是否要求取得合理回报，都使之享受与公办教育同等的税收优惠政策；在重视了公平和效率的前提下，对于政府专项资金的划拨向做得较好的民办教育给予较多的补助金额，对经营管理存在明显不足和没有充分利用补助金的民办教育，实行三年内停发补助金的制裁。激励与约束并存，保证教育质量同时，进一步用活民办教育政府专项资金。同时，政府对民办教育发展专项资金要按一定的比例逐年增长。
3.取消歧视，公平对待，解决生源问题。
虽然民办学校特别是民办高校在招生和生源方面并无优势，但培养出来的学生对社会的贡献一样，社会各界尤其是政府部门不应该用“有色眼镜”看待民办教育。为增强学生对民办教育的选择，可探索在同层次同级别公办、民办学校间建立自由转学制度。如果受教育者不满，可以提出转学申请，到另外的学校求学，这样可以让教育资源为更多的公民所享有。更重要的是，通过学分互认、自由转学，可促进我国公办民办学校间的竞争，让“宽进严出”成为可能。其实，这也是提高办学质量的必由之路，让学校在市场竞争中确立自身的地位，才有可能“提高质量，办出特色，办好一批高水平学校”，也才能让公办学校不再受教育制度的保护，也感受到竞争的压力。
完善问责机制，严格执行《民办教育促进法》、 落实国家《教育规划纲要》，建立由人大机构监管下的专门机构，对各种教育歧视政策、行为，对政府部门带头对民办学校实施的歧视，进行监管和问责机制，只有完善问责机构，才不会出现一边调强调公平，一边却带着有色眼镜看待民办教育的现象。
4．应给予民办教育师生平等待遇。
国家既然批准民办教育机构依法设立，就应给其平等的国民待遇，对其一视同仁予以支持、指导，不应在制度、发展、资源享有上另类看待。建议参照宁波和江西省《民办教育促进条例》相关做法：人事、教育等有关部门为民办学校建立教职工人事代理制度提供服务，
允许教职工在公办学校和民办学校之间合理流动，规定在民办学校义务教育阶段的学生，免除学杂费等。改变民办学校师生受到身份歧视的局面，真正落实“同等法律地位”规定，民办学校教师在资格认定、专业技术职务评定、业务培训、社会保障、表彰奖励等方面，符合规定条件的可享受事业养老保险。民办学校学生在升学、就业、助学贷款、“两免一补”、医疗保障、评奖评优、社会优待等方面，与公办学校及学生享受同等待遇。对教学、科研开展较好的民办学校，设立奖励基金，实施财政拨款和政府管理。
云南省教育厅厅长罗崇敏提出，发展民办教育必须促进民办教育体制创新。建设公立学校、私立学校、股份制学校平等竞争、共同发展的办学体制；建设公办学校、民办学校一视同仁，共同发展、有教无类的政策机制；建设公办教育、民办教育一视同仁的教育评价机制。 “只要政策合理、支持到位、自身改善，‘民校’也可以成为‘名校’。”民办学校同样是培育人的教育机构，与公办学校一样都是公益性事业单位，政府应该保障民办、公办同等的法律地位，制定和完善民办教育公共财政资助政策，开展引资办教和引智入校，为民办学校创造公平的法规政策环境。以此，推动中国教育事业的发展达到世界先进水平。
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