薪酬制度改革的目的

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进一步深化公务员工资制度改革

薪酬制度改革的目的

一、事件回放

（一）新中国公务员工资制度的改革与发展历程

公务员工资制度是激励公务员工作、提高其工作积极性的重要手段，也是保障公务员基本生活和社会地位的象征，还是建立廉洁高效政府的经济基础。因此，各国都非常重视公务员工资制度的建设。中国在建立公务员制度之日起，就开始探讨如何制定和建立公平、合理、高效的公务员工资制度，并通过改革使公务员工资制度得以不断完善和规范。

新中国建国后，国家机关的工资制度经过了多次改革和调整。1956年，中国国家机关开始实行职务等级工资制度，将各种职务由高到低共分30个等级，根据等级不同工资待遇也有差别，这种工资制度一直延续到改革开放时期。1985年，中国开始实行以职务工资为主要内容的结构工资，按照工资的不同职能分为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个组成部分。1993年，《国家公务员暂行条例》颁布，公务员工资制度改革又一次提上议事日程，这次改革的主要内容是实行职级工资制，即按照工资的不同职能，公务员工资设职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四部分。同时，国家规定建立地区附加津贴制度，国家公务员的基本工资执行中央政府的统一规定，地方政府可根据本地区的财政经济状况自行确定津贴补助，该政策的具体实施细则由各地区根据具体情况自行制定，由于各地区甚至各单位的具体做法不同，导致公务员工资分配出现了一定程度的混乱。为了适应国家《公务员法》的出台，新一轮的公务员工资制度改革势在必行，此次的公务员工资制度改革正是按照《公务员法》的要求，适应我国市场经济体制的发展，立足中国国情，为建立科学和规范的公务员工资制度而实行的制度改革。

（二）各地政府出台规定，规范公务员收入

在《公务员法》出台之前，中国的公务员工资制度改革就已经在一些地方政府启动，其中以北京和上海等地的改革力度最大。2004年，北京办公厅、市政府办公厅联合下发了《关于清理整顿机关津贴、补贴、奖金，规范公务员收入的通知》，通知规定从2004年7月1日起开始清理整顿津贴、补贴、奖金，对国家公务员收入实行统一规范管理，各单位实行统一的津贴、补贴、奖金制度，任何部门和单位一律不准以各种名义在统一的工资之外，自行发放津贴、补贴、奖金。2004年10月，上海的公务员工资制度改革也悄然实行，内容和北京一样是规范工资外的津贴、补贴、奖金等部分，被称为“阳光工资”改革。

二、政策分析者述评

评论一：公务员工资制度改革是完善公务员制度的必然要求。随着中国经济体制改革的逐步深化，20世纪80年代初期，中国开始酝酿实行国家公务员制度，中国共-产-党的十三大报告对建立公务员制度的必要性、内容和原则进行了系统阐述，十四大报告明确提出为适应经济体制改革的需要和世界政治形势发展的趋势，要尽快推行国家公务员制度。经过十多年的发展，1993年《国家公务员暂行条例》的出台，标志着公务员制度在中国的正式确立。公务员制度是一个完整的制度系统，包括许多具体制度，公务员工资制度就是其中的重要组成部分。从2015年7月1日开始，我国公务员开始实行新的工资制度，这是新中国成立以来经历的第四次较大规模的公务员工资制度改革。新的国家《公务员法》已正式实施，这次公务员工资制度改革是全面贯彻《公务员法》有关规定的重要措施，对加强和完善公务员制度、建立高素质的公务员队伍具有积极作用。

评论二：公务员工资制度改革对落实国家收入分配制度具有重要意义。公务员工资制度是整个社会分配领域的重要组成部分，其是否科学合理、公平公正、规范有序，对整个社会分配格局起着引导和示范作用。公务员工资制度改革既涉及公务员个人的经济利益，又对国家政治、经济和社会产生广泛而深远的影响。在中国社会转型的过程中，收入分配是关系社会发展和稳定的重要因素，党的十六届六中全会把建立合理有序的收入分配格局作为构建和-谐社会的重要目标和任务之一，党的十七大报告又明确提出了深化收入分配制度改革的要求。这次公务员工资制度改革是《公务员法》关于公务员工资制度相关规定的贯彻落实，其目的是通过公务员工资制度改革，理顺收入分配关系，建立起统一、科学、规范的公务员工资制度。通过改革公务员工资制度，努力解决当前公务员收入分配领域存在的突出问题，对国家建立调控有力的分配制度具有重要的意义。

评论三：公务员工资制度改革是一个长期的过程。新中国建国后至今已经进行过四次大规模的公务员工资制度改革，每一次改革都对公务员工资制度的发展和完善起到了明显的推进作用。1956年开始实行的职务等级工资制度比建国初期延续战争年代的供给制有了进步；1985年改革实行的结构工资制较结构单一的等级工资制，更好地反映了工资的多种功能；1993年的工资制度比原来增加了级别工资，改革还建立了公务员工资增长机制，逐步理顺了一些工资关系，使公务员工资运行转入了新轨道。但由于公务员工资制度过去积累的矛盾较多，不可能通过一次改革就完全解决所有问题，这也是最近第四次公务员工资制度改革的原因。伴随着《公务员法》的实施，这次公务员工资制度改革在规范化等方面取得了明显成效，但是也还存在一些问题，需要在今后进一步完善公务员制度的过程中不断地改进，公务员工资制度改革必定是一个长期的过程。

三、政策献言

1、进一步深化公务员工资制度改革，处理好公务员工资的公平问题。党的十七大报告指出，要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，在分配中应处理好效率和公平的关系。公务员工资制度是社会分配的重要内容，也应该体现按劳分配的原则，同时处理好效率和公平的关系。改革后的公务员职级工资制实行同级同酬的分配办法，公务员只要处在同一个级别，担任同样的职务，不论在什么部门、在什么样的岗位工作，工资收入就大体相同。这样的工资结构导致新的不公平现象出现，公务员工资制度的公平效果陷入困境，在不同部门工作的公务员，即使担任相同职务和级别，其工作内容和责任也有轻重繁简之别，公务员工资制度改革没有体现这些区别，影响了劳动量大或管理工作复杂、管理任务重的部门的积极性。我们还需要进一步完善公务员工资制度，才能提高公务员对现行工资制度公平效果的认同。

2、加大级别晋升空间和弹性工资，增加公务员工资的激励效果。

公务员工资是现代政府正常有效运转的经济基础，应该具有激励公务员努力工作的作用，在改革后的工资结构中，大多数工资项目都是固定不变的，即使是绩效奖金也是根据职务不同固定下来的，这就大大降低了工资应有的激励作用。工资弹性化是现代工资制度的趋势，进一步的公务员工资制度改革应着力解决激励机制的问题。为了增加公务员工资的激励效果，首先应该重视级别工资的激励作用，使大部分不能晋升职务的公务员可以通过晋升级别获得工资水平等相关待遇的提高。级别的设置应该加强向基层公务员倾斜，给他们创造更大的级别晋升空间，激励大多数公务员的积极性。其次是增加弹性工资，加强激励机制。公务员工资应该以固定项目为主，通过统一的工资标准以保证公平。同时为了加强工资的激励作用，还应该设置一定比例的弹性工资，根据不同工作岗位对公务员劳动付出的不同实施不同的岗位工资，这样才能激励那些工作任务繁重的公务员认真完成工作任务。因此，在保持现有职级工资基本结构的基础上，应该适当增加弹性工资的份额，以完善公务员工资的激励机制。

3、公务员工资制度应在一定程度上向基层倾斜。改革后的职级工资制以职务为最主要的工资决定因素，忽视了为数众多的基层公务员的利益问题。由于受领导职数限制，大多数公务员晋升职务的机会很少，尤其是基层公务员人数较多，承担了大量的具体管理工作，可是在职级工资制中他们却处于最底层。虽然职级工资制可以通过晋升级别来提升工资收入水平，但是公务员的级别在达到所任职务对应的最高级别后，就不再能晋升级别，只能在最高级别工资标准内晋升工资档次。这对基层公务员来说是很不利的，造成这部分公务员级别和职务低、干活多、收入少的状况，影响了基层公务员工作积极性的发挥。因此，在进一步的公务员工资制度改革中，应采取适当的倾斜政策，为基层公务员收入水平提升创造条件。

4、健全公务员工资管理制度，不断改革完善公务员工资制度。公务员工资制度改革后，公务员工资管理的规范化程度得到了提高，实现了网上审批、工资统发等先进的管理模式，这些对工资管理水平更高的要求。为了更好地实现公务员工资的管理，人事部门应通过培训等学习手段，不断提高工资管理人员的管理能力，适应公务员工资制度改革和完善的要求。总之，公务员工资制度改革是一个复杂的系统工程，不可能通过一次改革就解决所有的问题，这就需要我们经常深入基层调查研究，找出公务员工资制度中存在的问题，通过改革、完善措施，充分发挥公务员工资制度的公平效果和激励作用，随着《公务员法》的贯彻落实，不断推进公务员工资制度的规范化和制度化。

对公务员工资制度改革的几点认识2015-09-01 21:11 | #2楼

在我国，每一次公务员工资制度改革或工资调整都会不同程度地引起整个社会的关注。关于这次的公务员工资制度改革，社会上也同样出现了各种各样的说法。那么，我们应当如何来看待此次公务员工资制度改革呢？我们认为，只有理解了以下几个方面的内容，才能全面理解此次国家公务员工资制度改革的内涵。

一、此次公务员工资制度改革绝对不是单纯的公务员涨工资，而是国家为全面调整宏观收入分配政策而采取的重要举措之一。

很多人简单地将此次公务员工资制度改革理解为是给公务员涨工资，其实这是一种比较肤浅的认识。事实上，此次的公务员工资制度改革并不是单兵突进，也并非像很多人听说的那样仅仅是为了通过刺激消费来促进经济增长，相反，这是我国政府为改革收入分配制度、规范收入分配秩序、构建科学合理和公平公正的社会收入分配体系而采取的重要举措之一。

近些年来，随着市场经济的深入发展，我国在经济方面取得了许多成绩，但是，一个越来越明显的问题是：在收入分配方面，城乡差距、区域差距、居民内部差距、劳动收入与非劳动收入差距以及垄断行业与非垄断行业之间的差距却在不断扩大。不仅如此，劳动要素分配地位在下降，公共服务的分配形势变得更加严峻，国有部门的分配秩序也有进一步紊乱的趋势。［1］在这种情况下，规范我国收入分配秩序，更加注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，加大收入分配调节力度，提高低收入者的生活保障水平等各种相关政策建议就被提了出来，并且得到了社会各界的认同，也引起了党中央、国务院的高度重视。我国在“十一五”期间的工作重点之一就是着力解决收入分配领域存在的问题，即完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配；规范个人收入分配秩序，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势；注重社会公平，加大调节收入分配的力度，强化对分配结果的监管；逐步提高最低生活保障和最低工资标准；建立规范的公务员工资制度和工资管理体制；完善国有企事业单位收入分配规则和监管机制；加强个人收入信息体系建设，等等。［2］中共中央胡-锦-涛于2015年5月26日主持召开的中央政治局会议明确提出要着力提高低收入者收入水平，合理调整机关事业单位离退休人员待遇，努力解决当前公务员收入分配领域存在的突出问题，逐步缩小地区间收入差距，适当向基层倾斜等方面的要求。

总之，此次公务员工资制度改革是在国家改革整体收入分配制度和规范收入分配秩序这样一个大背景下展开的。除了公务员的工资制度改革之外，国家还加大了对具有垄断性质的国有企业的收入分配水平的监控以及注意提高城市低保人员的生活水平等其他方面的问题。

二、此次公务员工资制度改革是贯彻落实《公务员法》的需要，其主要目的在于建立科学、完善的公务员工资制度，解决当前公务员收入分配领域存在的突出矛盾，尤其是努力实现公务员队伍收入分配的内部公平性，同时严格规范各种津贴、补贴制度。

从国际经验来看，在美国、日本、英国、法国、德国、加拿大和新加坡等主要市场经济国家以及我国的香港和澳门地区，同级公务员的工资和福利标准基本上是统一的。［3］而我国的实际情况却是，随着1993年工资制度改革的进行，不同地区和同一地区的不同政府部门之间出现了工资水平的较大差异。导致这种局面产生的一个原因在于，1993年工资制度改革时，国家就规定，建立地区附加津贴制度，使不同地区机关工作人员工资的提高与经济发展联系起来，允许省、自治区、直辖市运用地方财力安排工资性支出。但是，由于多种原因，这一制度一直未能实施。近年来，各地区、各部门在国家统一规定之外纷纷自行出台津贴补贴政策，出现了分配秩序混乱的现象。在有的地区和单位，地方和单位自行发放的津贴补贴超过基本工资（而根据国际一般情况，公务员的工资收入一般占总薪酬收入的70％~80％左右，津贴约占20％~30％左右）。由于各地区以及各部门的资源状况不同，津贴补贴发放称谓不同、数量不同，造成在不同地区之间、不同部门之间的收入差距不断加大。除了地区之间有差异之外，不同部门之间的公务员工资水平也出现了差异。

同样是国家公务员，在承担的职责大体相同的情况下，工资水平却存在大的差异，不仅严重违反了薪酬管理的内部公平性（或内部一致性）原则，而且造成了不同地区尤其是不同政府部门之间的工资攀比，一些单位想方设法筹集经费，用于发放内部补贴，在社会上造成了不好的影响，为腐-败提供了土壤，损害了公务员队伍和政府的形象。由于这些情况的严重程度不断恶化，所以，在此次公务员工资制度改革之前，广东、北京等一些地方政府就已经着手规范公务员的工资性收入。［4］然而，尽管地方政府的这些做法有助于同一地区内不同部门之间的公务员工资收入的公平化，但是同时却带来了不同地区（尤其是东西部）公务员之间的较大工资水平差距，在全国范围内形成了新的不平等。

而此次公务员工资制度改革的一个重要目的就在于清理规范各种津贴和补贴，合理确定津贴补贴项目和标准，坚决遏制津贴补贴发放混乱的现象，严格规范工资分配秩序，做到基本统一同一地区不同单位的公务员收入水平，使地区之间公务员收入差距控制在一个合理的范围内。所以，此次的公务员工资制度改革重在规范秩序和建立健康、可持续的工资增长机制，即建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，和建立地区附加津贴制度，完善艰苦边远地区津贴制度，形成正常增长的公务员工资调整机制，建立调控有力的公务员工资管理体制。这不仅是国家《公务员法》的要求，同时也是建立廉洁、透明、高效政府的需要。

三、此次公务员工资制度改革加大了基层公务员适用的级别工资级数，为基层公务员的工资增长提供了更为广阔的空间。

由于我国没有中央公务员和地方公务员之分，受到机构规格和职位数量的限制，绝大部分基层公务员，尤其是县乡两级的公务员，是很难获得升迁的，往往只能在科级以下职务等级上走完自己的职业生涯。而现实情况却是，此前的公务员工资体系为这些公务员的工资正常晋升留下的空间非常小，级数非常少，尽管整个公务员的工资分了15级，但是大多数基层公务员能够适用的工资等级却不多。这就造成大量公务员的工资处于金字塔底层的状况。这种情况和大部分组织中的常见工资分布状况是不同的，一般情况下，在一个组织内部，员工在工资序列的不同层次上的分布是呈菱形分布，即在最高和最低工资水平之间的线段上，处于中间或中间偏下位置上的人员分布是最密集的，而在工资水平最低和最高的两端，人员的分布比例往往是相对较小的。

由于大多数基层公务员很难得到更高的行政级别或职务晋升，结果导致许多骨干业务人员和行政管理人员尽管承担着大量的、具有较高难度的工作，掌握着国家政策的实施，但是他们的贡献和价值在工资水平上却无法得到体现。这造成了两个方面的不利影响，首先就是公务员的流失。外部劳动力市场上尤其是企业的工资水平日益与劳动者的贡献和价值相匹配，从而为真正有能力的人提供了广阔的工资增长空间，因而，一些年轻人在企业中能够获得比当公务员高很多的工资，这导致一部分基层政府公务员不安心本职工作，在遇到合适的机会时，这部分公务员很可能会离开政府。事实上，从1998年到2002年，在人事部抽查的21个中央部委中，共流失本科学历以上公务员1039人，占同等学历公务员总数的8．8％。在这些流失公务员中，35岁以下年轻公务员流失的情况尤为严重。例如，在外交部的流失人员中，35岁以下的占了80％；原外经贸部从1999年到2001年的3年中，有123名青年公务员流失，占同期录用大学毕业生总数的72.8％。调查还发现，流失的主要是专业人员。原因是：在机关里，专业人员没有太多的晋升和工资增长出路，但是在市场上，这些专业人员却是热门人才，其价值实现要高得多。［5］

基层公务员工资增长空间较小产生的另外一种不利影响是，它进一步强化了“官本位”意识。由于公务员的正常工资晋升空间很小，只有职务才是提高工资的主要途径，因此，它会强化公务员队伍中的“升官发财”意识，即只有想方设法将行政职务搞上去，才有可能获得工资的提高（当然也包括职务消费的增加）。过于追求行政职务的现象不仅如彼得原理所预言的那样，会导致一部分在业务方面比较强的公务员在想方设法进入管理或领导岗位之后，发现自己陷入了绩效不佳的困境；同时，还会产生另外一个不可回避的问题，这就是：在特定的环境下，一部分公务员会为了谋求职务晋升而不择手段，甚至出现买官卖官的丑恶现象。

此次的公务员工资制度改革的一个特点是将职务和级别的晋升分别独立进行，公务员的职务仍然是12个层次，但是将公务员级别从15级扩大到27级，重点增加了县以下基层公务员所对应的级别数量，公务员将可以根据工作年限以及个人绩效获得级别的晋升。也就是说，即使没有职务的升迁，他们仍然可以通过努力获得比过去更高的级别和相对更高的待遇。这种新的公务员工资通过加大基层公务员的级别工资等级的做法，适当地提高了基层公务员的工资水平，无疑有利于公务员队伍的稳定。

［1］顾严、杨宜勇，2015年~2015年，中国收入分配问题与展望［M］；2015年，中国社会形势分析与预测，北京，社会科学文献出版社，2015.01，276~284。

［2］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，中国共-产-党第十六届中央委员会第五次全体会议通过，2015.10.11。

［3］一文，各国公务员工资收入大比拼［N］；中国财经报，2015.05.08。

［4］刘英丽，正大光明拿薪水，北京公务员究竟该拿多少钱？［N］；中国新闻周刊， 2004.09.1。

［5］王虎，蒋明倬，公务员流失报告：中央部委3年流失专才1039人［N］；21世纪经济报道，2003.09.10。

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