促进农民增收的财政政策思考

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促进农民增收的财政政策思考

从2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，到2017年中央一号文件《中共中央国务院关于2017年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，连续6年6个关于“三农”的中央1号文件，分别从不同角度解决“三农”难题，始终将促进农民持续增收作为夯实社会主义新农村建设的经济基础。随着连年中央一号文件的付诸实施，我国农业和农村面貌发生了深刻变化，一批又一批农民摆脱了贫困，走上了小康之路，其成就举世瞩目，有口皆碑。但由于受国内外多方面因素影响，目前我国“三农”问题仍很严峻，农民持续增收之路依然艰难，不仅对我国扩大内需、应对国际金融危机形成巨大障碍，也严重制约了小康社会的全面构建。如何充分运用财政政策杠杆，大力促进农业稳定发展农民持续增收，各级财政部门肩负着神圣的使命。

促进农民增收的财政政策思考

一、影响农民持续增收的具体因素分析

根据笔者对豫西三门峡境内农村所做的调查及对国内外相关资料的分析，当前主要有以下因素影响农民持续增收：

（一）农业生产资料价格大幅攀升。近年来，党和政府对农民的关怀和支持超过了以往任何历史时期，但党和政府给农民的“好处”却很快被大幅攀升的农业生产资料价格“吃掉”了。笔者在调查中了解到，郸城出产的硫酸钾复合肥，2017年每袋价格为140元，2017年已涨到250元。按亩均施一袋化肥的用量计算，每亩施肥成本增加110元，远远超过了当地政府对农民亩均粮食直补9.51元、综合直补66.72元的补贴标准。

（二）绝大多数农民靠天吃饭。多年来，我国每年都要加大对农田水利建设的投入，但仍远远赶不上农业发展的需要。据《2017中国统计年鉴》资料显示，截止2017年底,我国农村总耕地面积为12173.5万公顷，其中有效灌溉面积仅占46.4%，绝大多数农田仍丰收靠天。另据笔者调查，目前农村尚能发挥作用的中小型水库，大都是三四十年前修建的，还有不少因无钱维修而长期处于瘫痪或半瘫痪状态。农田水利基础设施建设的严重滞后，使数亿农民在增收路上如履薄冰。

（三）农业生产缺乏科技支撑。目前相当一部分农民对农业新科技的运用非常有限。加上一些地方乡无文化站，村无图书室，绝大多数农民看不到新的报刊，接收现代科技和信息的渠道窄，途径少，不少农民与现代农业科学知识无缘。还有相当一部分农民把种田当作进城打工的“业余”事项，在资金和精力上投入少，应付多，生产经营管理粗放，产品更新换代缓慢，科技含量低，名、优、特、稀产品缺乏，常规产品、大路货居多。在超市里进口水果卖到四五元钱一斤的时候，而不少农村的苹果才卖到两三毛钱一斤。农产品较低的科技含量，或与科技含量的无缘，是造成农产品相对过剩和农民增产不增收的根本性原因之一。

（四）农业产业化发展缓慢。多年来，在各级政府的扶持引导下，我国不少地方把农业产业化搞得风风火火，对农业发展农民增收起到了有力地促进作用。但从整体上看，这些地方在广大农村还属于较少的一部分，绝大多数地方的农民仍是单家独户地守着几亩承包田，年复一年地种植着小麦、玉米、烟叶、苹果等一些粮食或经济作物，生产规模小，机械化程度低，耕作成本高，产业结构单一，市场信息不灵，加上农业龙头企业少，对农户辐射能力弱等因素影响，当前绝大

多数农民的生产经营还处于自给自足的小农经济状态。农业产业化发展上的普遍弱势，是束缚农民持续增收的重要桎梏之一。

（五）农产品流通渠道不畅。近年来，我国农产品流通市场发展较快，绝大多数农产品不仅实现了全年供应，而且形成了全国性大市场大流通的格局。但应引起注意的是，目前大部分农产品流通市场尚属于自发形成阶段，数量少，规模小，分布不均衡；多数农民受市场信息不灵、农产品流通意识淡薄等因素影响，对市场需求缺乏预见，常常是你种什么我也种什么，歉收时因产品太少不能增收，丰收时因产品过剩价格下跌也难以增收，因而导致了不少农民都把务农当作一种谋生手段，而不是致富手段。生产的粮食、蔬菜大多用于自给自足，能够用于出售的苹果、桃子等经济作物，也大多是坐等上门客，常常因找不到“买主”而低价甩卖或烂掉。农产品流通渠道的先天不足，是许多地方农民持续增收难以逾越的一道坎。

（六）自然灾害防范能力弱。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，而由于农业基础设施普遍较为薄弱，抵御自然灾害能力低下，各种突发性的自然灾害往往给农业生产造成难以挽回的巨大损失。在各种自然灾害中，对我国农业造成损失最大的自然灾害当数水灾与旱灾。据有关资料显示，我国粮食生产每年因水灾减产约89亿公斤，因旱灾减产约100亿公斤。就笔者所在调查的豫西地区而言，虽然所处地理位置属丘陵地带，一般可免遭水灾之患，但每年的旱灾、冰雹给丰收在望的苹果、小麦、烟叶等农作物造成的直接经济损失都在数百万元，甚至上千万元，因而给农业发展农民增收带来较大负面影响。

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（七）人多地少矛盾突出。这一点在地势比较平坦、人口相对密集的区域表现得更为明显，许多农民人均拥有土地不到一亩。尤其是随着国家基本建设用地、新建城镇用地、城乡居民建房用地的不断增加和农村退耕还林政策的深入实施，不少地方农村的耕地面积呈现出不可逆转的减少态势，再加上一些地方以非农业发展为特征的土地不合理利用与土地乱占滥用，人多地少的矛盾便显得愈来愈突出。这一矛盾的不断加剧使以土地为基本生活保障资料的农民面临巨大困惑。由于人多地少，“隐性失业”严重，不少农民在农村无事可干，进城又找不到工作，不仅给一些地方的社会治安带来了隐患，更直接影响到农民持续增收。

（八）农村耕地质量下降。一是多年来农民丢掉了以前普遍使用农家肥的传统，种田基本上都是长期使用可致土地板结的有机化肥，逐渐导致了土地肥沃度的下降；二是有些地方在发展工业的同时严重忽视对环境资源的保护，空气及河流污染严重，致使不少耕地质量遭到破坏；三是经营土地的低回报率使一些农民对土地疏于管理，致使部分耕地不同程度地出现了抛荒与闲置现象；四是一些农民缺乏对土地的管理经验或随意改变土地用途，对土地进行掠夺式经营等等，都导致了土地质量不同程度的下降。

（九）子女高等教育支出压力沉重。近年来，随着高中及高等教育收费的不断上涨，农民要站在与城镇居民同一起跑线上承担必须的子女教育支出，数倍、甚至于数十倍地超出了一般农户、特别是贫困户的支付能力。据了解，农民供一个大学生每年的学杂费及食宿费至少需要10000元，供一个专科学生每年至少需要8000元，而供一个高中生每年也至少需要5000元。一般情况下，一些尚未富裕起来的农民每年收入供一个高中生已力不从心，更不用说供一个大学生或专科生了。昂贵的高中及高等教育支出成了农民持续增收的“拦路虎”。

（十）进城农民就业机会减少。近年来，随着打工潮的纷纷涌向城市，不少贫困地区的农民生活有了明显改善。但由于进城打工农民的数量越来越多，在劳

动力几乎无限供给，尤其是受当前国际金融危机影响，经济增速明显放缓、就业压力迅速加大的情况下，打工者的就业机会越来越少，报酬越来越低，直接加大了进城农民增收的难度。

二、影响农民持续增收的根源分析

从调查的情况看，笔者认为目前影响农民持续增收的主要根源有以下几个方面：

（一）城乡割据体制。城乡割据体制是形成农民持续增收的重要根源之一。在过去相当长的时间内，我国公共财政一直实行城乡分割的“双轨”制，使本应由公共财政提供的乡村教育、道路、水利等公益事业和基础设施投资，基本上都由农民承担，而城市的基础设施和公用事业则基本上由国家包办。这些政府行为产生的直接后果是，农业自我积累与自我发展后劲不断弱化，农业劳动生产率长期停滞不前，城乡居民收入差距持续扩大。尽管这一现状随着随着国家支农力度的不断加大而有所改观，但至今仍未从根本上动摇城乡割据体制对农民持续增收带来的束缚。据《2017中国统计年鉴》资料显示，1978-2017年，我国农民人均纯收入由133.6元增加至4140.36元，即增加了4006.76元，而城市居民可支配收入由343.4元增加至13785.81元，即增加了13442.41元。城乡居民收入之比由1978年的2.57：1上升为3.44：1。这说明城乡居民收入不仅在绝对额上出现了较大差距，而且在增长速度差距也呈现出扩大的趋势。

（二）支农支出比重偏低。据《2017中国统计年鉴》及相关资料计算显示，我国国家财政用于农业支出的绝对额由1978年的150.66亿元增长到2017年的3404.7亿元，增长21.6倍，呈现出不断增长的趋势，但支农支出占财政总支出的比重却由1978年的13.43%下降为6.83%。其中，1980年至1999年、2000年至2017年两个时段支农支出占财政总支出的平均比重分别为9.44%、7.63%。2017年这一比重分别比1990年、1978年低3.15个、6.6个百分点。我国是一个农业大国，在城乡居民收入差距持续扩大（据中央电视台2017年1月16日报道，2017年我国城乡居民收入差距首次突破1万元）、农民在新农村建设中主体作用难以充分发挥的情况下，支农支出占财政总支出比重偏低、且呈下降趋势的现状与我们当前面临的“三农”严峻形势和加强农业基础建设的繁重任务很不相称。

（三）支农支出结构不合理。合理的支农支出结构，是把资金用到刀刃上、确保有限资金发挥最佳效益的基本保障。然而，在这一点上，我们还做得远远不够。其表现：一是在支农支出中涉农部门事业费支出比例过高。目前我国不少地方市县两级财政支农支出中用于人员供养和行政费用开支的比重高达65%左右，而用于农业生产性支出的比重仅占35%左右，政府为农民办事的钱在这些地方绝大部分变成了部门养人钱。二是现行惠农政策着眼于农民当前增收，“大范围、小额度”直接发放给农民、起到“输血”功能的各种补贴较多，而对能够改善农业生产环境，增强农业经济发展后劲、能起到“造血”功能如农田水利等基本建设的投入较少。三是对农业科技投入比重过低。2000-2017年间，我国用于农业科技三项费用的总投入为99.3亿元，年均仅14.2亿元。另有资料显示，我国农业科技水平与国际先进水平总体差距为15-20年，这无疑与我国长期以来低水平的农业科技投入密切相关。

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（四）支农资金运用效率不高。长期以来，我国财政支农资金总量与现实需要之间一直存在着较为突出的矛盾，即使在这样的情况下，支农资金运用效率还严重偏低：一是在支农资金管理方面部门分割严重，各级政府涉农部门多达10余个（如农业、林业、水利、农机、计划、扶贫办、农发办、民政、交通、教育、

文化、卫生等），在支农投入的立项、上级部门资金的争取、资金分配、管理和使用等方面各行其政，各自为战，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面缺乏有效的协调机制，资金使用分散和投入交叉重复的现象比较突出，难以使有限的支农资金形成合力。二是支农项目审批制度化、公开化和科学化程度不够，存在一定的随意性和盲目性。三是支农资金的投入、运用缺乏有效的监督制约机制和绩效评价机制，重资金分配、轻资金管理，花大钱办小事的现象比较普遍，这些都严重削弱了国家对社会主义新农村建设的支持力度。

（五）县乡财政缺乏支农的雄厚实力。分税制财政体制改革以来，中央政府在财政收入“蛋糕”的分割中拿走的份额越来越多，县乡政府留下的越来越少，却又让县乡政府承担了与财权高度不对称的过多事权（如教师工资等），加上刚性财政支出的不断膨胀，县乡政府尤其是经济欠发达地区的县乡政府财政收支矛盾日益突出，除了“保吃饭、保运转”外，能够用于支持农业发展农民增收的资金年年都捉襟见肘。尽管中央和省级政府近年来加大了对县乡政府、尤其是经济欠发达地区县乡政府的财政转移支付力度，但这些转移支付绝大多数具有专项用途，并没有明显增加县乡政府可统筹安排使用的财力。此外，由于绝大多数县乡政府还承担着巨额的、沉重的历史债务，如三门峡所辖5个县（市）政府债务平均高达4.588亿元，62个乡镇政府债务平均高达1492万元，每年都有偿还巨额债务本息的繁重任务，因而使其普遍缺乏支持农业发展农民增收的雄厚实力。

（六）农民组织化程度低。我国作为世界上土地经营规模最小的国家之一，农民一家一户的松散型组织，决定了农民的生产经营难以融入千变万化的市场经济。目前世界上一些发达国家如法国、德国、澳大利亚、英国、日本、美国等，这些国家不仅农民生产经营规模较大，而且都大规模地成立了农民协会组织，从市场信息到农产品的产供销，以及维护农民自身利益和影响政府决策等等方面都发挥了举足轻重的作用。尽管近年来我国农民专业合作组织发展较快，但在绝大多数农村还是一片空白。这就使农民的利益缺少了向政府直接陈述的代表或代言人，也使我国在维护农民利益方面的力度大为减弱，更使一些农民在市场经济风浪的颠簸中失去增收的方向和致富的信心。

（七）农村劳动力素质整体偏低。据农业部调查，我国4.97亿农村劳动力中，高中及高中以上文化程度的仅占12.4%，初中及初中以下的高达87.6%。这样的学历层次与发达国家存在着巨大差距。如澳大利亚农村劳动力中有三分之一达到大学文化水平，法国农民绝大多数都具有农业技术高中或农业专科大学的文化程度。高素质的农民队伍，为这些国家保持农业生产的高效率和增强国际竞争力奠定了坚实基础。而我国农民普遍偏低的接受教育程度，不仅使大量农民成为城市廉价劳动力源源不断的提供者，成为终日忙碌于农田却收获较少的弱势群体，而且也成为我国农业发展农民持续增收的关键制约因素之一。

三、促进农民持续增收的财政政策建议

根据以上影响农民持续增收的具体因素及其根源分析，笔者认为应从以下几个方面采取财政对策：

（一）调整现行惠农补贴政策，由大范围、小额度地补贴农民“腰包”，转为集中解决阻碍农业发展农民增收的突出问题。近年来，随着党和政府一系列惠农政策的付诸实施，我国对农民“少取”方面已取得了实实在在的成效，但在“多予”方面惠农补贴具体项目上还有待进一步调整、探索和完善。目前国家向农民发放的各种惠农补贴，总的特征是面上范围大，户均额度小，直接装进了农民的

“腰包”。尽管这些补贴也是十分必要的，但从整个农业和农村经济发展的角度看，笔者认为还没有真正补到最应该补的地方。简单打个比方：森林中有群饥饿的人，我们应给其用于活命的“兔子”，更重要的还是要给其以“枪”，让他们通过自己的劳动得到更多的“兔子”。我们现行的惠农补贴政策，大多都是给了农民以改善眼下生产生活困难的“兔子”，而对真正能起到“枪”的作用的农田水利等基础设施建设却相对重视不够。笔者在调查中多次发现，一些数十年前曾投入大量人力、物力，仅需少量投资就可以恢复发挥大作用的中小型水利工程，因缺乏投资而连年搁浅。目前我国还处于社会主义发展的初级阶段，中央和地方财力都十分有限，只有把有限的、分散补贴于千家万户的资金集中起来，用到农民想办而办不成的大事、想解决而解决不了的突出问题上，用到增强农业的发展后劲上，让农民不再领着补贴种旱田，看着老天脸色求收成，变支农资金的“输血”功能为“造血”功能，变支农资金的送“兔子”效应为送“枪”效应。只有这样，才会使有限的支农资金发挥出更大、更深远的效益，才会使农民持续增收得到更强有力的保障。

（二）变分散管理为集中管理，凝聚支农资金合力，使有限资金发挥最大效益。目前我国涉农资金管理部门多、成本高、效益差的问题十分突出。要从根本上解决这一问题，一是应由省、市、县三级政府分别成立由财政部门牵头、相关涉农部门参与的专门机构，在重新明确各相关部门职能和分工的基础上，对现有各类财政支农资源进行科学整合，统筹安排，集中有限财力办一些应由政府提供而未提供或提供不到位的重要项目，让分散于各涉农部门的资金通过严格的管理手段和高效透明的运行机制发挥出最大效益。二是应加快涉农行政事业单位的市场化改革步伐，在妥善分流人员、维护大局稳定的基础上，逐步减少财政供养人口及行政管理费用，逐步提高财政支农支出用于“三农”的比重，把有限的资金用到“刀刃”上。三是应加强财政、审计、纪检监察等部门及社会中介机构对支农资金的预算立项、使用过程的监督管理，同时还应充分发挥农民群众对支农资金的监督作用，建立健全支农资金多方位、多层次的监督制约机制及绩效评估机制，把支农资金运用效率与当地党政领导的业绩考核紧密结合起来，确保支农资金安全，为促进农民持续增收发挥应有的效益。

（三）强化公共财政职能，完善农村服务体系，为农民持续增收夯实基础。针对我国“三农”问题依然突出、农民持续增收压力加大的严峻现实，各级政府财政部门应进一步加大公共财政投入力度，不断完善农村服务体系，努力解决好市场和农民本身解决不了的、严重阻碍农业生产发展的各类重大问题。

一是应建立“三农”投入稳定增长机制。进一步加大支农力度，确保每年预算内用于农业支出的增幅高于财政经常性收入的增幅；不断完善对农业的转移支付制度，简化和归并过多的专项拨款种类，革除不规范争取支农资金过程中的诸多弊端；区别不同地区农业经济发展的不同情况，在扶持政策上区别对待，促使经济欠发达地区尽快缩小与发达地区的距离，促使农业稳定发展农民持续增收在不同地区全面开花结果。

二是应积极扶持农业产业化龙头企业发展。龙头企业是促进农业稳定发展农民持续增收的重要带动力量。尤其是在当前受国际金融危机影响、数千万农民工返乡的情况下更具有其重大的现实意义。各级财政部门应把扶持农业产业化发展作为财政支农的一项重要工作，积极扶持培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地或工业园区，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式。不管哪种所有制和经营形式的龙头企业，只要能带动农户，能与农民建

立起合理的利益联结机制，能给农民带来实惠，符合国家产业政策，都可以通过贴息补助、投资入股、税收优惠，以及产业政策上一视同仁地给予扶持，引导其在促进农业发展农民增收过程中最大限度地发挥其牵引力和拉动力，让农民从产业化的经营中得到更多的实惠。

三是应积极引导农民调整产业结构。目前我国不少地方传统、单一的农业产业结构仍然是农民增产不增收的重要桎梏之一。各级财政部门可通过适当补贴的形式积极引导农民调整产业结构，如举办农民产业结构调整培训班和以会代训、发放科普读物、传单等向农民传递更多的科学种田知识、市场经济知识和市场供求信息，帮助农民摆脱传统、落后的种植结构的束缚，坚持“市场需要什么就种什么、什么赚钱就干什么”的原则，大力发展高产优质高效农业，加快产业结构调整步伐，推动农业从过去只注重产量向稳定产量提高质量和适应市场对农产品优质化、多样化需求的转变。对产业结构调整中生活暂时出现困难的农民，应通过个人审报、村委会审核、乡政府审批的程序，对其给予维持最低生活标准的补助或救济。乡镇人民政府困难无力解决的，县及县以上人民政府应给予支持。只要有效解决了农产品的品种和质量问题，农产品出售难及增产不增收的问题就会迎刃而解。

四是应积极扶持农产品流通市场建设。各级财政应安排专项经费扶持农村集贸市场、农产品批发市场等农产品流通市场体系建设，加快培育农村经纪人、农产品运销专业户和农村各类流通中介组织，鼓励各类工商企业通过收购、兼并、参股和特许经营等方式，参与农村市场建设和农产品、农资经营，加快城乡物资交流，提高农产品流通效率，引导农业经济结构调整并促进农业生产区域化、集约化和产业化，不断提高农产品流通的市场化程度。

四是应积极扶持农业机械化发展。农业机械化是建设现代农业的物质基础，是促进传统农业向现代农业转变的关键要素。各级财政应进一步加大对农业机械化的扶持力度，适度扩大和提高农机购置补贴范围和额度，积极培育和发展农机大户及农机专业服务组织，鼓励农业生产经营者共同使用、合作经营农业机械，推进农机服务市场化、产业化，充分发挥农业机械化对农业稳定发展农民持续增收的强力推动作用。

五是应积极引导农民提高组织化程度。各级财税部门应通过资金扶持或政策优惠等手段大力扶持发展农民协作组织、产品行业协会、专业技术协会或股份合作组织，鼓励农村服务性经济组织、社会中介组织和为农业服务的第三产业发展，把农民由单纯自给自足的产品生产者引导为以出售商品为主的商品生产者，切实解决农民单家独户小生产经营与大市场脱节、抵御市场风险能力弱等问题，为订单农业、特色农业和高效农业发展提供操作平台。

六是应积极支持农业信息化建设。各级财政部门应足额安排“金农”工程所需资金，把国家、省、市、县四级农业信息网络互联中心的建立和运转纳入公共财政扶持范围，促使其全面整合各类涉农信息资源，健全农业信息收集和发布制度；同时还可通过财政补贴等手段鼓励其他公共信息资源如农村科技信息网、广播电视、报刊杂志等多种媒介为农民生产经营及时提供农情灾情预报、农业气象、农资价格、农产品收购价格、市场价格、新品种、新技术等农民特别关注的信息，为农业稳定发展农民持续增收创造良好的信息氛围。

七是应加大对农业科技普及的扶持力度。通过建立远程教育系统、组织专家巡回授课、举办培训班、农民夜校、科技人员分片包村、散发科普小册子等形式，让农业科普知识走进千家万户。同时应扶持培养一批农民技术员和科技示范户，

通过他们的辐射带动作用，把农业科技成果的运用、转化不断引向深入，充分发挥农业科技对现代农业建设的强大牵引力。

八是应建立服务于农村劳务输出的高效机制。县级政府应设立专门的机构收集、汇总和及时向社会公布省内外农民工需求信息及其素质要求，积极为农民工进城牵线搭桥，不断扩大劳务输出规模，使不同素质的农民工都能以最低的成本、最快的时间找到最合适的工作。同时应建立和完善农民工社会保障机制，积极为农民工在城市安家落户创造条件，逐步减少农村居民人数，鼓励农村土地合并经营，扩大生产经营规模，推动农业经济向集约化、机械化、现代化的方向发展，促使有限的土地资源发挥最好的规模效益。

（四）发挥财税政策及资金的导向作用，吸引和带动社会资金投向农业，为农民持续增收解决“瓶颈”问题。农村金融环境欠佳及农民创业资本匮乏是制约农业发展农民增收的重要因素之一。作为政府财政部门，一是应通过财政贴息、税收优惠等手段，鼓励金融机构向拥有好项目和资产担保及良好信誉的农民提供贷款，帮助他们完成资本原始积累并迅速发展壮大。二是应对发展后劲强、对当地经济发展影响大的龙头企业在创业阶段实行税收、信贷、贴息等方面的优惠政策，促使其尽快做大做强，成为带动农民持续增收的中坚力量。三是应积极运作成立中小企业贷款担保机构，通过设立政府担保基金、财政参股等方式，吸引其他经济组织或个人投资入股，在收取一定费用、共享收益的同时，为中小企业缓解贷款抵押担保难的问题。四是应建立对农村“一事一议”建设公益设施的奖励补助制度，对农户投资投劳兴建直接受益的生产生活设施也给予适当补助，充分发挥广大农民群众在建设社会主义新农村中的主体作用。五是应充分发挥财政杠杆作用，建立由地方财政、农村信用社、贷款者三家共担风险的支农信贷资金风险管理及补偿机制，为促进农业稳定发展农民持续增收提供最有效的融资支持，逐步解决其“瓶颈”制约问题。

（五）建立健全县域经济发展长效机制，增强县乡财政实力，为农民持续增收提供财力保障。县域经济是促进农民增收的重要平台。只有县域经济的不断发展壮大，才会为农业稳定发展农民持续增收提供更多、更直接的财力支撑。为此，一是应重新划定中央与地方、地方各级政府之间的财力分配格局，适度降低中西部经济欠发达地区上划中央“两税”的比例，进一步规范财政转移支付制度，建立健全财权与事权相匹配的省以下财政管理体制，不断完善省直管县财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，促进财力分配向县乡倾斜，确保县乡政府拥有基本满足本级政府履行职责和义务的财权，从而为农民持续增收提供应有的财力保障。二是应积极帮助县乡政府和村级组织化解历史债务。对属于公共财政缺位所形成的政府债务，中央和省级政府应承担更多的责任；应在澄清底子、锁定债务的基础上，每年由中央和省级政府在财政预算中安排一定比例的资金用于债务清偿。同时还应以法定的形式对县乡政府逐年清偿债务作出严格规定，促使县域经济发展轻装上阵步入快跑道。三是应制定有效政策引导城市资金、技术、人才、管理等要素向县域流动，统筹配置各种资源，有效集成各项支持政策，增强县域经济对农民就业增收的带动能力。四是应积极引导劳动密集型、资源加工型产业，特别是农产品加工业向县域转移，大力培育特色支柱产业。五是应促进乡镇企业健康发展，推进结构调整和技术进步，重点支持成长性好、就业容量大的企业做大做强。六是应以促进农民持续增收为目标，稳妥推进城镇化建设工作，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，增强小城镇辐射农村、带动就业、促进消费的作用。小城镇建设所需资金，除财政预算安排一部分

外，应主要通过土地有偿转让、出让、出租、有偿使用等方式吸引社会各方面的投资。七是应不断完善县域经济发展激励机制。建立健全省对市、市对县、县对乡，以及省直接对县的促进县域经济发展的激励机制，最大限度地调动各级政府发展县域经济的积极性。同时应建立严格的县域经济可持续发展测评及考核机制，促使县域经济稳扎稳打，不断壮大其实力，充分发挥其促进农业稳定发展农民持续增收的排头兵作用。

（六）不断完善农村社会保障体系，提高保障层次，为农民持续增收铺路搭桥。近年来，各级政府投入大量资金，不断加大农村社会保障力度，在广大农村初步建立了农村社会救助体系、农村医疗保障体系及农村五保户供养机制等等。但由于财力所限，这些保障体系的覆盖面还相当有限，保障层次还相当低。今后应在财力许可的范围里，不断加大对农村社会保障的投入力度，逐步建立和完善与当地经济社会发展水平相适应，以基本医疗保险、基本养老保险补贴、最低生活保障为重点，城乡对接、多层次的农村社会保障体系。一是应建立健全以低保、五保、入学救助、住房救助、医疗救助、法律援助和临时救助等为主要内容的救助制度，不断完善农村社会救助体系。二是应积极探索建立农村基本养老保险制度，建立“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的农村基本养老保障制度，使农民养老由靠子孙变为靠自己、社会和政府共同养老。三是应不断改善农村医疗卫生条件，逐步提高新型农村合作医疗财政补助和补偿标准，着力解决农民看病难、看病贵问题，尽可能使更多的人从中受益，有效防止农民“因病致贫、因病返贫”，为农民持续增收铺好路，搭好桥。

（七）建立农业风险防范机制，提高农业防灾减灾能力，为农民持续增收保驾护航。农业是抵御自然灾害能力极差的弱质产业，背负着自然与市场的双重风险，为农业编织“旱涝保收”的安全网意义重大。针对我国实情，建立农业风险防范机制应按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，尽快把农业风险防范与保险体系纳入公共财政的扶持范围，促使保险业更好地为农业发展农民增收服务。一方面，可以借鉴新型农村合作医疗的做法，代替农民交一部分保费；另一方面，由于农业保险涉及千家万户，成本高，赢利低，国家可以把一部分用于支农的财政支出转换为对农业保险业的支持；同时还可以考虑免除农业保险业务上的营业税和所得税。在地方财力允许的情况下，还可以尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司，从而确保农民正常生活和来年对农业生产的再投入，最终达到促进农业稳定发展农民持续增收之目的。

（八）加大农民技能培训力度，造就大批新型农民，为农民持续增收提供优势人力资源。针对我国的现实情况，目前各级政府财政部门应积极做好以下几方面工作：一是应不断改善农村现有办学条件，并在财力允许的情况下，尽快将高中教育、职业中专教育纳入义务教育范畴，让更多的农民子女接受较高层次的义务教育。二是应安排专项经费对接受深造、并取得高等教育毕业证书的农民给予全部学杂费一定比例的助学补贴，逐步改变农业经济发展中高学历农民比重极低的现象。三是应在财政预算中专项列入农民及农民工培训经费，充分利用一切可利用的教育资源，逐步把应急的短期培训转变为注重素质教育的中长期培训，把单科技能培训转变为综合技能与素质的培训，让农民及农民工从政府提供的“免费午餐”或“廉价午餐”中吸取更多的现代农业、现代科技知识的“营养”，提高务工、务农技能及科技素质，增强建设现代农业和闯市场的本领。此外，还可以通过财税政策的导向作用，鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业，成为促进农业稳定发展农民持续增收的带头人。

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