规范管理促进民办教育降发展

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规范管理促进民办教育降发展

改革开放以来，我国教育事业经历了令世人瞩目的快速发展期，实现了人口大国向人力资源大国的转变。中国教育事业的发展是中国改革开放事业的巨大成果，是改革开放的重要产物。作为教育事业的重要组成部分，我国民办教育为此作出了重要贡献。

规范管理促进民办教育降发展

全国教育工作会议的召开和《国家中长期改革和发展规划纲要（2017-2020）》的颁布实施，给予民办教育新的战略定位与发展任务，民办教育发展政策出现重要的新动向,民办教育的制度设计和政策完善，正处于一个新的关键时期。这对广大民办教育举办者都是战略机遇期，更是发展挑战期。

一、民办教育赋予新的战略定位

（一）“四个重要”

民办教育是教育事业的重要组成部分，是教育事业发展的重要增长点，是促进教育改革的重要力量，是各级政府的重要工作职责。这“四个重要”是民办教育新的战略定位，同时也是对民办教育的认可，是新的机遇，更是新的要求和新的使命。既然是重要组成部分，民办教育应当发挥更重要的作用。如何发挥推动国家教育事业发展的作用，重要增长点主要体现是重要增长力，民办学校如何能够在担当数量增长的同时，努力实 1

现体制的创新和人才培养模式的深化改革，仍然是政策引导和民办学校自身建设面临的艰巨任务。

30多年来，我国的民办教育历经了非常艰辛的历程，每一所学校成长和生存都是不容易，甚至是艰难的。我认为，一路走来，民办教育在促进教育改革和人才培养模式的改革创新方面，与其担当的使命和社会的期待相比较距离还不小。面向未来，民办学校应当在这方面付出更多的努力，取得更多的改革成果。

（二）“四个有利于”

为什么要发展民办教育？这样一个看似简单的问题，实际上长期以来并没有取得比较完整的共识。长期以来，鼓励扶持民办教育的政策难以全面落实，主要是由于认识上的偏差与分歧；对民办教育的制度规范难以准确落实，也主要是由于认识的偏离与局限。我认为，站在新的历史起点上，以下几个方面应当取得更加广泛的共识，才更加有利于民办教育的长远科学发展。

第一，发展民办教育有利于拓宽和引导社会资金，以多种方式进入教育领域。这一点从《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2017]13号）这一重要文件中可以体现。《意见》特别强调要鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业。要采取多种方式支持民间资本兴办高等学校、中小学校、幼儿园、职业教育等各类教育和社会培训机构。补充 2

国家财政性教育经费不足，是改革开放初期民办教育蓬勃兴起的一个重要逻辑起点。今天，虽然国家财政性教育经费大幅增长而且还有望未来进一步增长，但是，从教育发展需求和人民群众对教育的更高要求来看，无论中央还是各地财政性教育费，总体长期处于教育经费不足的基本状态。因此，拓宽和引导社会资金以多种方式进入教育领域仍然是各级政府长期的选择，不是一时之计。

第二，发展民办教育利于改革公共教育服务提供方式，扩大教育资源供给。随着国家社会经济发展、教育普及程度和逐步提高，现代教育的理念、教育的功能在悄悄地发生变化。《教育规划纲要》开篇提出：“教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。”这句话集中诠释了现代教育的价值。教育不再是简单的上层建筑，不再是少数人独享的权利，而是民族振兴、社会进步的基础，是每个人发展应享有的权利、是应当惠及每一个家庭的社会公共服务。各级政府在教育方面的首要职责是发展好教育、提高公共教育服务水平，而不仅仅是办好公办学校。各级政府用公共财政举办公办学校、办好学校，定位于向社会地提供基本的均等公共教育服务。同时，调动社会力量的积极性发展好民办教育，同样是各级政府发展教育的职责。是向社会提供公共教育服务的有效途径。民办教育发展得好，不但有利于民办学校的发展和增强社会教育供给能力， 3

推进公办学校向社会提供公平、均等、均衡的教育服务。

第三，发展民办教育有利于丰富教育服务品种，提供多样的教育选择机会，公办教育职责在于提供公平均等的教育服务，民办教育在于提供多样化选择性的教育服务。在教育发展低水平的时代，受教育者没有选择教育的条件和机会，只有被选择；与发达的教育相伴生的，必然是充分保障受教育者选择教育的权利并能够提供自由选择的空间。在民办教育发展的初创时间，我国民办教育不具备为社会提供优质的可选择的教育的条件。民办教育职能是拾遗补缺。此阶段，社会对教育的选择集中于少数的优质公办学校。依照《教育规划纲要》所作出的部署，到2020年，将建成覆盖城乡和基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化。在各级各类公办教育中，长期以来我们习以为常的“倾斜公共财政投入办少数重点学校，为少数人提供选择服“的做法将被逐步抛弃，也就是公办学校逐步从选择性教育服务当中退出来，改由民办学校承担起这一职能。随着公办教育均衡发展水平的进一步提高，同时民办教育提供选择性教育服务能力的增强，从而实现”公办保公平与基本、民办可自由选择“的公共教育服务，后者应当是我国教育发展所追求的下一个目标。

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第四，发展教育有利于推动学校教育教学改革和育人模式创新，建设依法办学、自主管理、民-主监督、社会参与的现代学校制度。一方面作为民办学校怎么成为教育改革的先行者、 4

探索质、创新者。长期以来，因多种原因，公办学校在教学方法、教学内容、人才培养模式等方面的改革的紧迫要求，尤其在增加教育领域，从上世纪90年代中期开始就大力倡导的素质教育，到今天我们尚未真正走出应试教育的困境，令人遗憾的是，民办学校也没有在素质教育的道路上取得应有的改革成果，甚至不少民办学校同样热衷于追随应试教育的轨道不能自拔。我认为公办教育在构建现代学校制度和探索素质教育方面，有更多的体制机制和历史原因和束缚，但民办学校拥有体制机制和先天优势，可以在教育教学改革和人才培养模式创新方面迈出更大的步伐，积累丰富的经验，为推动现代学校的制度建设、教育教学改革和人才培养模式创新提供经验。这也是时代赋予民办学校的新的重要使命和社会责任。

二、民办教育政策新突破

（一）规范法人制度

如何规范民办学校法人制度？具体内涵是什么？怎么来定位民办学校的法人？现在民办学校普遍被登记为民办非企业单位。实际上，对民办学校的许多鼓励扶持政策难以落实，除了某些部门、某些地区、某些人对发展民办教育存在认识上的偏见外，一个最重要的因素就是民办学校在法人属性上与公办学校没有同等对待，从而导致对民办学校的税收政策、资产属性、教师权益、合理回报等等重要问题难以落实，不同部门之间的规章制度口径不一致，一些政策协调起来障碍重重，难度加大。 5

下一步怎以办，是不是很快都能彻底改变，调整为事业单位还是哪一种类型，我们不能抱过于乐观的态度，一方面是事业单位的改革目前也尚不清楚方向，另一方面即使是局部的突破，还需要国务院层面突破原有的事业单位登记管理条例的有关规定。实际上，只需要修改一个字，就是对《事业单位登记管理暂行条例》第二条中“利用国有资产举办的“修改为”利有自有资产举办的“即可以，做这个修改符合《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2017]13号）中关于”鼓励和引导民间资本进入社会事业领域“的精神。我认为，当前起码应当将从事学历教育和学前教育的民办学校登记为事业单位。

（二）保障办学自主权

学校的办学自主权，民办学校的办学自主权，一个最核心的问题就是招生自主权，民办学校没有招生自主权就失去了办学和发展基本自主权，也谈不上自主和创新，办不出特色，没有招生自主权就是让学校“带着镣铐跳舞”。招生自主权在不同类别不同层次的民办学校里面，面对的是不同的问题。比如，招生范围、招生规模、录取标准、录取办法、入学方式，民办学校都执行公办学校的招生办法，从根本上扼杀了民办学校的体制机制优势，扼杀了民办学校创新的冲动和教育理想的追求，民办学校办不出特色，也不可能有深层次的改革创新。除招生自主权，如何进一步保障民办学校在收费、专业设臵、人才培 6

养模式等方面的自主权，也是当前应当关注的重要问题。

（三）落实平等政策

首先是税收问题。税收问题是首先不谈优惠问题，而是如何落实与公办学校平等的政策。长期以来，民办学校的税收问题，在实践中形成了因地、因人、因校而异的混乱局面，成为一些地区民办教育最为突出和急迫的问题。国家对民办教育的税收认识不一，不同部门、不同规章的具体规定不协调、不一致。有的政策是以学历、非学历来区分，有的是按层次类别来评定，有的政策是按照是否要求合理回报，有的是按收费后的管理方式来区分。尺度不一、划分原则不同，具体执行政策的税收部门也带来不便，自由裁量的尺度很大。如何依法落实民办学校的税收优惠政策，最核心一条就是落实与同级同类公办学校享受同等的税收优惠政策。同级同类公办学校没有的税，民办学校也不应该有。对于从事非学历教育培训事业的教育培训机构，其教育活动具有多重属性，应当着眼于培训和鼓励发展教育培训产业。发展教育培训产业就是建设人力资源强国、构建学习型社会的重要途径，我们不能将教育培训业视为私人老板的谋利企业。

第二、如何拓宽民办教育的投融资渠道。如何通过合理回报、产权激励、政府资助、贴息贷款、创新金融服务产品和搭建服务平台等多种方式，鼓励和引导民间资本以多种方式进入民办教育，是我们必须思考并着力推进的重要问题，以求改变 7

长期以来普遍依靠单纯的学费收入低水平运转的模式。同时，对于民办学校新建设扩建校舍中的用地建设需要落实与公办学校平等政策，从规划、审批到各种规费的征收仍然是落实平等政策待遇的问题。

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第三、民办学校教师队伍建设问题。教师是教育的根本，教师是一所学校、一个地区乃于一个国家的教育最核心的竞争力。可是当前制约民办学校发展的一个严重问题是，我们民办学校的教师连基本的教师身份都难以落实，我们没有制度和政策保障方面给予民办学校应有的支持，这种状况，教育的质量和高水平民办学校从何谈起！由于受以民办学校法人属性、编制、户籍等等问题的困扰，长期以来，我们民办学校的教师只能通过“聘请退休教师”、“公办学校兼职教师”，从公办学校辞职“下海”的“教师”、“临时工”等渠道解决。许多民办学校的教师，只是在校园里是教师，出了校园就不是真正意义上的“教师”。民办教育要发展，这种状况必须改变。

“纲要”提出依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位。建立完善民办学校教师社会保障制度。我相信，民办学校的教师问题将通过区域推动、地方创新、分类推进逐步得到妥善解决。但是，近期内主要依靠地方结合实际的政策创新。

（四）健全公共财政扶持政府

《教育规划纲要》专门提出要健全公共财政对民办教育的 8

扶持政策，通过“委托任务、拨付经费”、“专项资金资助”、“政策购买教育服务”、“表彰奖励”等多种方式支持民办教育发展。随着国家教育经费进一步提高，对民办教育的公共财政资助政策将逐步健全。同时，伴之而来的必然结果，一方面要依法进一步规范民办学校的财务运行，另一方面是公共财政资助将从资助学校转向主要资助受教育者和教师。否则公共财政的扶持也难以转化为民办学校办学质量的提高。

（五）推动高水平民办学校建设

要办好一批高水平民办学校，让他们放开手脚，大胆创新，办出特色，形成品牌。通过鼓励高水平民办学校建设，而起到引导和示范作用。我们相信在接下来的一段时间内，从国家到各级政府，基本有一个共识，那就是政府不可能惠顾到所有的民办学校。对民办学校，政府的责任是扶强、扶优、扶特，让强者越强、优者越优、特色进一步彰显，弱者则可能被正常的竞争机制所淘汰。

（六）营利性与非营利性民办学校分类管理问题

《教育规划纲要》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”和“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。这是规划纲要中关于民办教育所提出的一个新问题，又是敏感、负责的问题。目前在国家层面尚未建立营利性和非营性民办学校分类管理的具体政策制度，此制度的设计和分类管理政策是否为当前国家民办教育制度设计与政府制定的任 9

务。还是应当将分类管理的具体制度和政策设计交由试点地区去“试点探索”，经过试点地区实践探索积累经验后，逐步总结上升为国家层面的制度政策。

三、民办学校面临的要求

我国民办教育政策的进一步完善是一个必然的趋势，而且已经启动。其中的鼓励扶持措施必将进一步落实。对于民办学校而言，是一个重要的机遇，更是挑战。如果学校的各方面基础不牢，机遇将变成灾难。

（一）办学目标与定位

在当前背景下，每一所学校都要就办学目标与定位问题重新思考、重新设计、重新论证。如果原来定位是对的，现在怎么坚持；原先定位有偏差，现在必须抓紧调过来。在设计一个民办学校的目标、定位的时候，许多学校缺乏长远的眼光，在有些公办学校，一个班子因为任期就几年难有长远的眼光，这就是体制问题，但是民办学校，对于许多的举办者来说，应是有百年或者长时间的目标设定，也就是需要几年代为之奋斗。因此民办学校的长远目光必不可少。

（二）法人治理结构

很重要一点需要明确，决策机制和运行机制我们不可能在一夜之间通过一个文件来解决了、完善了，但是这是一个方向。民办教育的发展进步，不能够停留在今天普遍存在的这种治理模式。中国民办学校应有的法人治理模式，需要有理想、有责 10

任的举办者结合实际去实践探索，走出一条具有中国特色的通道，找到中国民办学校的应有法人治理结构。

（三）学校人才队伍

制约民办教育一个重要因素是教师，是人才，民办学校的教师跟公办学校的教师有不平等的待遇。我想这个问题迟早会得到解决。不过，我们民办学校自身做好准备了吗？我看到许多民办学校在这个问题有不同的解决办法，有不同的治理模式。但是，普遍性的问题是优秀的高素质的人才匮乏，没有形成人才队伍、人才没有形成梯队。今天的许多优秀的民办学校是依靠一位优秀人才而创建的，这些学校曾经的发展和繁荣主要依靠一个人的力量而获得，那是过去时代的特点。未来民办教育的竞争不会如此。也就是是说，在未来的发展中，民办教育的优胜者一定是“人才团队”的胜利，不会是一个人的胜利。

（四）特色与创新

特色是民办学校的生命线，创新是科学发展观最关键的问题，但是真做起来很难。对于民办职校来说如何在专业建设上做到特色和创新，甚至要超越同类公办学校，是必须花费更多的精力、资金和人才去做的一件重要事情。要做到特色和创新，还必须关注人才培养模式。现在民办职校普遍的都是“两着急”，即入口也着急，、出口也着急。招生的时候着急，招来学生毕业的时候找不到工作也着急。由于多方面原因，也是生存状态所决定，现在民办职校普遍关心的是招了多少学生？就业率多

少？民办学校在展示自己的成绩和实力的时候，往往也是我有多少学生，我的学生就业如何如何。这些当然很重要，招生不来学校怎么存活下去？毕业生找不到工作，那学校培养人干什么？但是，这次《教育规划纲要》里特别调：“要着力提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索和创新精神和善于解决问题的实践能力”。这是所有学校需要关注的一个重大课题，这是教育的真正着力点。

（五）文化与核心价值观

民办学校办得不容易，发展很难，经历了很多曲折。但是，民办学校也是学校，是培养人的地方，承担着社会的责任，承载着学生和国家的未来。因此，学校就应该像个学校，就应该有学校的氛围，才可能担当育人的使命。不少学校忽视这一点，举办者没有文化、没有理想，学校也没有文化、没有理想，这样的学校怎么可能培养出有理想、有文化的人！当然，学校的文化也不是一夜之间形成的，需要在办学过程中潜心去营造，去沉淀，还应有必要的投入。学校重视不重视自己的文化？有没有自己的校园文化？学校的精神和理想是什么？没有文化、没有精神、没有理想，这叫学校吗？我想民办学校文化建设关键是看有没有这种理念，有没有办成优质学校的决心，有没有这支队伍去思考和挖掘，有没有人高度重视这个问题。

（六）人才与人才观

中国民办教育协会原会长陶西平老先生在“为了孩子健康

快乐成长”教育论坛上，有其核心观点值得我们每个教育人深思。其观点是：基础教育的目标在于提高整个民族的素质。它的对象是全体受教育者，而不是一部分人，更不是少数人。基础教育的功能是为提高全民族的素质奠基，强调的是基本素质的培养，而不是专业人才的培养。基础教育的确担负着为高一级教育和学校提供输送合格生源的任务，但基础教育最根本的价值是育人，而不是选拔。职业教育也应如此，最根本的任务就是育人。特别是各级各类民办教育学校一定要将优质发展作为始终不懈努力的方向。

第一是要始终突出德育首位。一个人良好的品德应该是通过接受教育然后自觉养成的，学校德育在很大程度上要使外在教育转化为学生的自我教育才更具效果。学校如何能使外界的教育转化为内在的自我教育呢？我认为应从以下几个方面下功夫：一是要弘扬高尚的道德情操。高尚的道德情操教育包括对他人的感情，对社会的责任，对个人正直诚信品质要求的培养等。对学生培养的基本目标应该是：“在家中有孝子风度，在学校有学生风度，在社会君子（或淑女）风度”。二是要营造良好的校园文化氛围。党的十七届六中全会提出“文化是民族的血脉，是人民的精神家园”。央视有一句广告语“文化是一种力量，文化是一种情怀，文化是一种温暖”。校园的物质文化、精神文化、行为文化和制度文化无时无刻都在感染着学生，影响着学生。所以，学校一定要注重文化建设，打造师生的精神家园。

三是要构建有效的道德教育课堂。要有计划性、针对性，注重循序渐进，形成自身德育教育特色。四是要开展系统的道德教育活动。（举例：浙江省台州市生中学，德育“2〃10”，即：两项基础工作，十项基本操作）。五是要借鉴先进的道德教育经验。“他山之石，可以攻玉”，一定要坚持做到不封闭、不狭隘、不满足、不墨守成规，虚心接受一切先进理念和模式，乐于与其他学校和社会团体分享教学成果。六是激发学生的自发自觉行为。通过主题教育、中心活动、评优评先、社团活动，让学生思想上认同，行为上规范，真正在广大学生中树正气、知荣辱、明事理、担责任、有追求。如能如此，学校的道德教育就转化成学生的自我教育和自觉行为。

第二是把办好优质的民办学校作为终身的追求和自身建设的助推器。民办教育的发展历程告诉我们，没有社会的需求，没有群众的认同，民办教育就失去生存和发展的基础。优质的民办学校如何定位，我认为始终坚持做到，人无我有，人有我优，人优我特。如能做到这样，我们民办教育既能满足人民群众多层次，多样化的教育需求，又能充分体现新时期民办教育存在的价值。

30多年的事实证明，“没有民办教育，不利于社会意识形态的现代化转型；没有民办教育，政府财力无法承担教育现代化的历史重任；没有民办教育，传统公办教育满足不了社会对多样性、选择性教育的需求；没有民办教育，传统公办教育的

体制性弊端难以克服”。民办教育是我们教育体系中不可或缺的重要组成部分，是推进教育改革的重要力量，是否拥有高水平的民办教育，将会是衡量一个区域教育水平高低的重要指标。只要各级党和政府坚决贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，清理并纠正对民办教育的各类歧视政策，制定并完善促进民办教育发展的优惠政策，必将极大地推动和促进未来民办教育事业更好、更快的发展。我们有理由相信，“十二五”期间乃于今后更长时期我国民办教育的发展前景是光明的。

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