民办教育发展历史脉络

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民办教育发展历史脉络

改革开放以来，中国民办教育得以再次崛起，与波澜壮阔的社会变革大背景密不可分。改革开放之初公有制一统天下，政府无所不包，也无所不在，没有民营企业，没有个体行医，更没有私人办学。1978年十一届三中全会以后，经济建设成为党和国家的中心工作，各级政府成为经济发展型政府，公共卫生、基本医疗、教育等公共服务领域财政投入严重不足，客观上为民间资本和社会力量进入这些领域创造了条件。自1979年农村推广家庭联产承包责任制开始，个体经营首先从经济领域获得突破，很快在医药、卫生、教育等领域也开始生根发芽，相比之下个体行医比私人办学更早获得政府正式许可。1980年，卫生部《关于允许个体开业行医问题的请示报告》得到国务院批准，为形成国有、集体、个体多种所有制形式并存的医疗服务机构奠定了基础。

民办教育发展历史脉络

1982年《宪法》修正案正式认可个体经济和社会力量办学的合法地位，民办学校开始大量涌现。国家对非公有制经济的定位直接影响到卫生医疗、教育等领域民间社会资本活动的范围、规模和地位。1988年《宪法》修正案视私营经济为公有制经济的补充，国家保护私营经济的合法权利和利益，但私营经济被限制在指定范围，必须接受国家引导、监督和管理。1997年，党的十五大报告将非公有制经济纳入到社会主义初级阶段的基本经济制度框架内。1999年和2004年《宪法》修正案都强调，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。2004年《宪法》修正案还提出，国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益，国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。非公有制经济从改革开放之前的资本主义尾巴，到公有制补充，再到市场经济的重要组成部分，地位不断提高。同时，国家从未放松对非公有制经济的引导、监督和管理，非公有制经济并没有真正获得与公有制经济同等地位。

1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，建立“有计划的商品经济”。第二年3月、4月、5月，《关于科技体制改革的决定》、《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》和《关于教育体制改革的决定》相继出台，改革从经济体制到科技、卫生、教育体制等各个领域全面展开，因此1985年被看作是中国改革元年。1986年12月《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》提出，全民所有制小型企业可积极试行租赁、承包经营，全民所有制大中型企业要实行多种形式的经营责任制，各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业进行股份制试点。换句话说，民间社会力量可以参与管理经营国有企业，这是经济体制改革的一项重要突破，对其他领域的改革起到示范和引领作用。经济体制改革的实质内容是减少政府对经济活动的直接干预和控制，建立计划和市场双重调节机制，赋予企业经营自主权，在有限范围内准许私营经济出现。经济体制改革成为医疗卫生、科技文化、教育等其他领域改革的重要参照和最直接的模板，简政放权、提高效益、减轻政府负担、民间资本进入成为各个领域改革的共同特征。相对卫生体制改革而言，教育体制改革相对温和迟缓，且后期改革趋于保守，甚至被称作计划经济的最后堡垒，但是教育体制改革一样存在照搬经济体制改革的现象，对教育事业发展自身特性和规律认识不足。

当然，同个体经济发展类似，民办教育从起步到大发展，其间并非一马平川，至少在1992年以前政府对于民办教育发展的鼓励和支持态度不够坚决，甚至直到今天民办教育也没有真正获得与公办教育共同发展的平等地位。社会力量和个（私）人办学的提法在政府文件中交替出现，反映出政府对鼓励和支持私人办学的犹疑矛盾心态。1982年《宪法》规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。” 1983年《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》的表述则是“鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学”。1985年《关于教育体制改革的决定》规定“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学。”1986年《义务教育法》重回1982年《宪法》“其他社会

力量”的表述。1986年《关于实施<义务教育法>若干问题的意见》提出“个人依法办学可以进行试办”。1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》把社会力量界定为“具有法人资格的国家企业事业组织、民-主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学者”，私人办学首次明确地被视为社会力量办学的一部分。社会力量办学在短期培训、助学活动、基础教育等领域发展迅猛，但是高等学历教育仍没有对社会民间资本开放。

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无论是经济、科技、卫生医疗体制改革，还是教育体制改革，1992年邓-小-平南巡讲话无疑都是分水岭。邓-小-平“三个有利于”成为衡量各个领域改革得失的新标准，纠缠于“姓资姓社”的思想观念束缚得到彻底解放。1992年党的十四大报告、1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、1993年《宪法》修正案都明确提出建设“社会主义市场经济”。市场经济的主导地位被认可，教育体制改革也加快步伐，发展民办教育畏首畏尾、缩手缩脚、谨小慎微的局面逐步得到改变。

1993年《中国教育改革和发展纲要》提出，要“逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”社会各界参与高等教育办学首次被允许，社会力量几乎可以参与所有教育领域的办学。《纲要》规定，国家对社会团体和公民个人依法办学所采取“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，这十六字方针被后来的1997年《社会力量办学条例》、1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》、2002年《民办教育促进法》等重要文件照单继承。1994年《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》规定，学校不得与以营利为目的，也不得通过办学为企业或其他部门集资或变相集资，民办学校依法收取的教育费用和筹集的资金应当全部用于学校的建设和发展，这是非营利性原则首次在国家正式文件中出现。

1993年《教师法》、1995年《教育法》和1996年《中华人民共和国职业教育法》都有专门针对民办教育的条款，表明民办教育已经成为我国教育立法不可或缺的内容。1995年《教育法》在继续表态鼓励社会力量办学（包括个人办学）的同时，已经注意到民办教育机构普遍存在的营利性行为，再次强调民办教育的非营利性原则，但是对于民办学校营利性行为如何规范和管理，并没有提上议事日程。事实上，在建立社会主义市场经济，经济体制改革不断推进的进程中，教育领域无论是公立学校，还是民办学校都普遍受到市场经济改革的冲击，在各级各类教育事业大发展，而国家财政投入不足的背景下，这样冲击更是显得不可阻挡。义务教育阶段的杂费和学前教育学杂费上涨迅猛，高中招生则是以分论价，基础教育阶段出现择校费、赞助费、学校转制，大学开始有了委培生、自费生等（1996年以后实行并轨招生，同时收取学费，毕业生就业双向选择，国家不再包分配），一时间教育甚至被视为暴-力产业成为资本寻利的新热点。民办学校举办者更是雄心勃勃，民办教育通过教育储备金、集资、银行贷款及高额学杂费等方式迅速扩张。

在民办教育发展迅速的背景下，1997年第一部专门规范民办教育的行政法规《社会力量办学条例》出台，自此民办教育发展有法可依。《条例》是一部相对成熟的法规，再次确认社会力量办学是社会主义教育事业的组成部分，要求各级人民政府将社会力量办学纳入国民经济和社会发展规划。《条例》规定，民办学校应该以职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育为重点，鼓励民办学校参与实施义务教育，但是国家严格控制社会力量举办高等教育机构。相比1993年《纲要》，《条例》对社会力量举办高等教育机构持更加明确的消极态度，因此受到民办教育举办者的批评和反对。《条例》规定，民办教育机构按照行政事业单位会计制度规定设置会计账簿。民办学校的收费项目和标准要经过审批机关审核，由财政部门、价格管理部门核定。《条例》重申，民办学校不得以营利为目的，但没有出台限制或规范民办学校营利性行为的政策措施，对于民办学校产权也没有作任何限定。

1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，形成公办学校和民办学校共同发展的

办学体制，鼓励民办学校滚动发展，保证民办学校自主办学的法人地位等。针对日益壮大的民间资本投资办学，《行动计划》重提社会力量办学不以营利为目的，但同样没有给出有针对性的规范措施。1999年《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》强调，要“在发展民办教育方面迈出更大的步伐”，但不搞“一校两制”；“要因地制宜地制定优惠政策（如土地优惠使用、免征配套费等），支持社会力量办学。”《决定》明确提出，“经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高校”。至此，国家垄断的高等学历教育正式向民间资本开放，民办普通高校、独立学院迅速发展起来。

2002年正式颁布我国第一部关于民办教育的法律《民办教育促进法》。《促进法》继承了《社会力量办学条例》的基本精神，在民办教育举办者获取“合理回报”等问题上实现了突破。《促进法》及2004年《促进法实施条例》以是否要求获得合理回报为标准把民办学校分为两类，并对要求获得合理回报的民办学校如何管理做出具体规定。2004年《实施条例》规定，民办学校应当依法办理税务登记，捐资办学和不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。要求取得合理回报的民办学校如何享受税收优惠政策，至今悬而未决。实际上，《促进法》及《实施条例》并没有从产权界定、会计制度、税收优惠、学校内部治理结构等方面对二者进行实质性分类，严格地说二者还是被视为一类。直到今天，民办学校分类管理还在学界讨论之中，尚未形成正式的政策措施。

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