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发展现代农业必须推进制度创新
创新是民族的灵魂。在传统农业向现代农业转变的过程中，我们面临着结构转型、体制转轨和增长方式转变等一系列问题，这些问题的解决，有赖于国家创新体系的建立，特别是有赖于技术创新和制度创新的有机结合。农业技术创新是农业现代化建设的推动力，农业制度创新则是农业现代化建设的保障，也是充分发挥技术创新体系功能的关键。因此，建立既适应社会主义市场经济发展规律，又符合农业现代化建设特点和需要的现代农业管理体制和机制，是农业现代化建设的重要内容。面对21世纪知识经济时代的挑战，很有必要就我国现代农业管理制度的创新重点和取向进行研究，以推动现代农业建设的顺利发展。
一、现代农业建设中制度创新的必要性
良好的宏观调控体制和有效的微观管理制度是农业现代化建设顺利进行的保障。新中国成立以来，我国在农业制度创新上取得举世瞩目的成就。可以说，我国农业发展是伴随着制度的不断创新而实现的。20年来，随着以家庭联产承包为主的双层经营体制的不断完善，极大地解放了农业的生产力，为农业现代化建设奠定了牢固的基础。实践表明，以公有制为主体的多种经济成分并存的所有制结构，是适应现阶段我国农业生产力发展水平的最根本的农村经济体制。但是，这种体制的进一步完善还有许多事情要做，这是因为农村现行管理体制离农业现代化建设的要求还有不小的距离，加强农业制度创新势在必行。
首先，从实际看，农村现行的许多制度还不能适应现代农业建设的需要。其突出表现在：
一是在农村改革已经走过了20个年头的今天，许多农民依然没有长期的、有法律保障的土地使用权。在现有土地承包制度下，对土地所有权和使用权的内容和范围缺乏明确区分，对所有权和使用权主体的权利和义务也缺乏明确介定。"按人均包"的承包制及其管理办法，造成了农户土地的分散和细碎，直接影响了农户对土地的投入和现代农业规模化、机械化发展的需要。
二是社会分配制度不完善。在市场经济条件下，农民的合法权益仍然得不到保护，分配不公、工农业产品剪刀差依然存在，工业挤压农业现象缺乏治本之策，农村乱收费现象缕禁不止，城乡居民收入差距再度扩大。
三是广大农民企望已久的农业保障制度遥望无期。由于农业基础脆弱，农业的自然风险、技术风险、政策风险和市场风险并存，农民谈判地位低微，造成了农产品的买难卖难，使农业生产承受着巨大的利益损失，如何建立既符合国际惯例又适合中国国情的农业支持和保障制度及其政策体系，还没有真正破题。
四是在全社会经济货币化程度日益提高的情况下，农村金融抑制问题没有真正解决，农村信用社改革进展缓慢，合作基金会进退两难，高利贷屡禁不止，农村融资体系不完善，严重制约了农村的资金积累与流通。
五是现代农业经营体系尚未形成。农民一家一户的小规模生产不能适应现代农业专业化、规模化、产业化的需求，经营管理方法
陈旧，产供销脱节，科技落后，社会化服务跟不上，农产品附加值低等问题，已经明显制约着农业生产力的进一步提高和农民收入的增加。
六是在农村工业化过程中，农村城镇发展滞后，户藉管理制度改革进展缓慢，人口有序流动问题尚未解决，劳动力就业难，城乡分割体制的存在，不仅影响到农业现代化、农村工业化、农村城市化“三化”的协调发展，也影响到工农业乃至整个国民经济的协调发展。这些问题，既有农村微观制度问题，也有宏观的管理体制问题，如果不及早改革、创新，就很难建立完善的社会主义市场经济体制，很难确保农业现代化建设的顺利进行。
二、现阶段农业制度创新的重点和取向
面向21世纪，农业制度创新的核心是建立在家庭承包经营基础上的、适应社会主义市场经济体制的现代农业管理体制及其运行机制。当前，从促进生产力发展的角度出发，要着力搞好以下三个方面的制度创新。
(一)土地制度改革创新
改革与完善农村土地制度，必须在完善以家庭联产承包为主的双层经营体制基础上，鼓励土地使用权依法转让，有条件的地方逐步推进土地适度规模经营。在具体操作上，可按照强化所有权、明确发包权、稳定承包权、放活使用权的思路开展，并把放活土地使用权、建立土地流转机制作为重点，以推进现代农业规模经营的发展。
1、明确土地所有权主体。
目前我国农村土地多数由村民小组管理，由于村民小组组织分散、实力薄弱、构成单一、管理水平低，使得土地所有权主体及土地产权市场的规范管理难以健康发展。应从政策上进一步明确通过民-主方式选举产生的村民委员会是农村土地所有权的主体，在法律规定的范围内拥有对土地的占有、使用、收益和处臵的权力，可以通过对土地的发包、转让、出租、入股、抵押等实现其所有权。
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2、具体界定承包经营权。
农户通过与集体签定土地承包合同，取得土地经营权之后，是一个相对独立的经济主体，拥有土地承包经营权，在承包期内可以依法转让(转包)、出租、抵押、入股、继承，可以根据市场供求关系按价值规律实行流转。同时对承包地的流转必须严格限制，不得随意改变用途，也不得抛荒或掠夺式经营，否则，村民委员会可依法收回土地承包权，并对当事人进行处罚。要建立规范的地租、地税制度，从根本上解决农村各级行政组织随意征用土地及农户向集体经济组织交纳村提留、乡统筹的不确定性和不稳定性等问题，依法通过地租形式实现土地所有者的收益权，通过税收手段调整土地的收益分配，逐步以市场机制实现对承包土地的配臵。
3、建立土地股份合作制，推进土地规模经营。
土地股份合作制将农户个人土地归股份合作制企业统一规划、投包、专业队集体承包或几种承包制同时并存。它是在以家庭为基本经营单位的基础上扩大了家庭经营的规模，是在以家庭联产承包制的分配方式基础上进一步引入股份分红的办法，使土地的价值形态与实物形态分离，并通过农户对土地价值形态的占有，逐渐淡化
农户对土地实物形态的占有，使得土地便于集中，以促进土地适度规模经营。同时，由于农户原来承包的责任和义务关系不变，生产状况的好坏直接与自身利益相关，仍可保持原有的激励机制，并通过有效的监督，提高劳动生产率，获得更多的利益。这种制度，把维护集体所有权、稳定农户承包权和搞活土地经营权有机地结合起来。
4、促进土地产权市场的发育。
土地产权的流动，本质上是土地农产产权的再配臵，其目的是减少土地资源浪费，提高土地生产力，优化配臵土地资产。当前，应改变土地统一由行政调整的做法，建立市场化的土地使用权流转机制。土地资产产权交易交由市场进行配臵，可减少在行政调整下的一系列开支，市场会通过价格、供求、竞争信号自发调节土地使用权，从效率低的农户向效率高的农户流动，实现土地转让的公平性和竞争性。目前首先应明确产权交易范围，要改变集体土地所有权只局限于集体向国家的单向纵向流动的格局，应超越社区所有制的范畴，允许土地所有权在集体经济组织之间包括土地股份合作企业之间进行流转，这样能在更大范围内实行土地集约经营和规模经营，提高土地经营的劳动生产率和土地生产率。同时要加强地权交易立法。要对土地产权交易市场、产权交易评估机构、产权交易主体、产权交易价格、产权交易程序、产权交易各方的权利义务作出明确的法律规定，建立起土地产权流转规则。
(二)生产经营制度创新
家庭联产承包责任制的实行，极大地促进了农村经济的发展，
使我国农业和农村经济实现了第一次飞跃。然而，以家庭为基本生产单位的家庭经营，其职能是有限的，不可能完全解决农业现代化过程中的所有问题。随着农业生产的发展和生产力水平的提高，家庭经营的局限性与现代农业之间的矛盾日渐突出。
1、要大力推行合作制、股份制、股份合作制等农业产业化的有效组织形式。要从实际出发，因地制宜，因势利导，根据不同地区、不同行业、不同企业、不同项目采取不同的形式，引导企业与农户联盟。要在自愿互利的基础上，充分尊重农户与企业的意愿，切忌“一刀切”和“拉郎配”。
2、要大力培植龙头企业，增强龙头企业的经济实力和竞争能力。 龙头企业是产业化经营赖以生存和发展的核心，其经济实力和牵动能力的强弱，直接影响其开拓市场、引导生产、搞好服务的综合功能的发挥，也决定着产业化的规模大小和经济效益的高低，所以，应把龙头企业建设成管理水平先进、经济力量强大、技术力量雄厚的现代化企业，充分发挥加工的龙头、市场的中介、服务的中心的作用。要根据农业产业化的要求，大力培植龙头企业，要正确认识龙头企业与一般农副产品加工企业的本质区别；充分发挥各种经济成份的龙头企业的作用，既要重视国家、集体企业，也要重视股份、个体私营企业；要在金融信贷、财政拨款、上级专项扶持资金等方面，大力支持已确立的各种形式的龙头企业。
3、建立健全以合同（契约）为纽带的利益分配机制。在农业产业化中，一切经营活动的出发点和归宿都在于企业的盈利和农户的增收。如果企业无利可图，则无合作实体存在的可能性；如果农民
得不到实惠，必将弱化合作的积极性，失去实体的凝聚力。所以，必须建立健全以合同（契约）为纽带的利益分配机制，要坚持社会主义市场经济体制的目标取向，遵循价值规律和平等交换的市场经济法则，追求利益的一致性和合理性。总之要凭借相对稳定的利益机制去充分调动生产者和经营者的积极性，使农业产业化这一新型的生产经营制度，在农业现代化建设中发挥更大的作用。
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（三）农业保险制度创新
在计划经济和传统农业条件下，农业风险主要表现为生产过程中的自然风险。而随着我国社会主义市场经济的确立和现代农业领域的不断拓宽，也带来了与市场经济相伴随的各种农业风险。一是源于生产过程的自然风险和技术风险。二是源于农产品产前、产后各个流通和消费过程中的市场风险。三是现代农业的发展，要求不断增加现代物质和资金投入，并采用先进的农业科学技术，因而带来较高的投资风险和技术风险。
由于农业生产的弱质性、市场的高风险性，以及农业对国民经济稳定发展的特殊性，决定了在社会主义市场经济条件下，建设现代化农业必须建立一套相应的农业保险制度，加强农业风险管理，提高农业抗险能力，这已不仅是农业管理的重要内容之一，同时，也是现代农业经济活动不可缺少的组成部分。因此，创新农业保险制度已刻不容缓。
1、建立、健全农业风险管理的法律法规，使农业风险管理活动走上制度化、法律化的轨道。农业保险是政府扶持现代农业发展的主要政策之一。扶持手段最主要的是建立、健全农业保险的法律、
法规，用具体、明确的农业保险立法来约束政府及农业生产经营者经营和参加农业保险的行为。
要科学地设臵农业保险条款，制定出一个符合国情的、适合农业生产实际的、有利于调动各方投保积极性的、可操作性强的，包括险种、费率、定损标准等在内的农业保险条款体系。从而建立起以农业保险为主，灾害救济为辅，自然风险、技术风险、市场风险有机结合的农业保险管理制度。
2、改革现行的农业保险经营体制，建立以政策性的国家农业保险机构经营为主，商业性保险公司经营为辅的保险体制。一是建立政策性农业保险公司，开拓政策性农业保险。以防范、躲避、减少风险为目标，也可委托商业性保险公司开展政策性保险，政府给予补贴；二是搞活商业性农业保险。允许以单项险种为主要经营范围，打破独家经营局面，引入竞争机制，降低保险费率。三是建立农村保险互助合作社，按合作社原则，采取入股方式筹措保险基金，建立独立核算、自主经营、民-主管理、风险共担、利益共享的辅以政府扶持的农业生产经营者互助互济的自我服务性群众性保险组织。四是建立农业再保险市场。通过再保险，使各保险组织本身也成为被保险的对象。
3、完善灾害救济制度。要科学划分自然灾害等级，研究制定自然灾害等级的指标体系，作为确认受灾救助的依据；建立与现行财政、税收制度相适应的救助经费比例分摊机制，加强经费使用监察；提高救济工作的透明度、公正性及效率，依法严惩挪用救灾款物的违法行为。
4、逐步建立农业技术风险管理制度。其一，建立农业高新技术应用风险储备金制度；其二，开办农业技术应用保险，把不确定的风险损失转为固定的保费支出；其三，建立技术经济合同制度，使参与农业生产经营者共同承担技术风险；其四，提供完善的技术信息咨询服务。
5、完善农业市场风险管理机制。
首先是完善价格制度，包括农产品支持价格和农资最高限价制度。农产品支持价格制度是改变人为扭曲市场价格、刺激盲目生产、加大农业市场风险弊端的有效途径。因此，必须建立和完善农产品支持价格，切实根据市场平均价格水平、当年生产成本、通货膨胀及趋势、今后几年农产品供求状况预测、农产品国际价格水平等因素，来确定农产品保护价格。农资最高限价制度是与农产品支持价格相辅相成的重要方面。如果没有农资最高限价制度与农产品保护价格制度相配套，则农产品支持价格难以落到实处，甚至在一定程度上加大农业的市场风险。
其次，建立农产品专项储备制度。农业行政管理部门应根据农作物耕种变化、市场行情以及自然灾害，灵活动用储备进行吞吐调节，从而防止农产品价格的大幅度波动，减少市场风险对农业的冲击。
第三是培育农产品市场体系。包括现货市场、期货市场和中介服务组织。要建立高效、完备、畅通的农产品现代市场和国际出口市场，拓宽市场时空，从而减少农产品积压跌价的市场风险；要尽快制定完备的期货市场交易规则和监管制度，有效抑制投机行为，
真正使期货市场成为分散、转移农业市场风险的有效途径；要努力发展市场中介服务组织，尤其是农民自有的服务性组织，减少中间流失，提高农民收入。
三、完善农业宏观管理体制是农业制度创新的关键
农业是国民经济活动最基础、最重要的产业，也是自身效益最低、社会效益最高、风险最大的产业，没有哪一个产业能像农业那样受到外部条件如此严酷的制约。农业的这种产业特征决定了农业发展离不开国家的宏观管理和引导，世界上经济愈发达的国家，对农业的领导和扶持也愈强，这是一个普遍的规律。
（一）农业宏观管理存在的问题
目前，现行农业宏观管理体制不能适应现代农业发展的需要，主要表现在：
1、大农业内部各产业的管理部门分立，形成条块分割的局面。农业内部缺乏统一的领导，农业主管部门管不了与农业生产密切相关的农业综合开发、水利、农机、粮食、土地利用等，这不仅与现代农业的区域化特征、综合发展的要求不相适应；同时也不利于三农的协调发展。
2、农业产前、产中、产后管理脱节。农业部门只管生产原料和初级产品，而相关的农业生产资料供应、生产资金投入、农产品加工和营销，以及粮食收购和贮备等则另立门户，各行其是。这种体制与现代农业的产供销一条龙、贸工农一体化本质特征是大相迳庭的。
3、农业科研、教育、推广体系不健全，“三农”协作问题没有
真正解决，科技成果转化率低。尽管这几年设立了“农科教结合”权宜机构，但终究难以根本解决体制问题。
4、内部各部门之间以及农业与外部涉农部门之间职责不够清晰，职责空洞与职责重复并存，部门之间有利者争，无利者推，有些事情多头领导，互相扯皮、推诿，有些事则无人问津。有些时候把部门利益渗透于政策和计划的制定之中，致使一些支农政策不能及时出台。
总之，农业经济活动是一个综合性很强的活动，不单是生产，也涉及交换、分配和消费领域，还涉及教育、科技、资源和环境领域。现行农业宏观管理体制还具有比较明显的计划经济时期的痕迹，只有不断的改革和创新管理制度，才能更好地推动现代农业的发展，提高管理效率，适应市场经济和现代农业发展的需要，促进现代农业步入良性发展轨道。
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